עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה - המועצה המקומית רמת ישי, ראש המועצה המקומית רמת ישי, הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים

ניתן להפיק דוחות מלאים על הצדדים בתיק זה

מצאנו עבורכם דוחות זמינים על הצדדים בתיק זה. יתכן שתאלצו להזין נתונים נוספים כגון ת.ז
עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה המועצה המקומית רמת ישי ראש המועצה המקומית רמת ישי הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים
 
עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה - המועצה המקומית רמת ישי, ראש המועצה המקומית רמת ישי, הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים
תיקים נוספים על עוף העמק | תיקים נוספים על אגודה חקלאית שיתופית רשומה | תיקים נוספים על המועצה המקומית רמת ישי | תיקים נוספים על ראש המועצה המקומית רמת ישי | תיקים נוספים על הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים |

547/84 בג"צ     20/01/1986




בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת ישי, ראש המועצה המקומית רמת ישי, הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים




(פד"י מ(1) 113)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 547/84

השופטים: כבוד השופט א' ברק
,
כבוד השופט ש' לוין
,
כבוד השופטת ש' נתניהו
העותרת: עוף העמק
, אגודה חקלאית שיתופית רשומה

ע"י ב"כ עו"ד ט' ארליך
, ב"כ עו"ד מ' כהן
נ ג ד
המשיבים: 1. המועצה המקומית רמת ישי

2. ראש המועצה המקומית רמת ישי

ע"י ב"כ עו"ד נ' ברטוב
3. הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים

ע"י ב"כ עו"ד ר' יאראק
, מנהל מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה
התנגדות לצו על תנאי מיום 2.10.84.
פסק דין
השופט ש' לוין
: 1. העותרת היא בעלת מפעל בתחום שיפוטה של המועצה המקומית רמת ישי
, היא המשיבה 1 שלפנינו. המשיב 2 הינו ראש המועצה. ביום 24.2.84 פירסמה המועצה המקומית רמת ישי
הודעה על החלטה, שקיבלה ביום 5.2.84, בדבר הטלת ארנונה ברמת ישי לשנת המס 1984/5. בהחלטה נקבע, כי שיעור הארנונה לגבי מבני תעשייה ומלאכה מעל ל-50 עובדים יהיה 3,000 שקלים למ"ר, בעוד ששיעורה לגבי מבני תעשייה ומלאכה עד 50 עובדים יהיה 800 שקלים בלבד.

לבקשתה של העותרת ניתן לה צו על תנאי, המורה למשיבה 1 לבוא וליתן טעם, מדוע לא תבוטל החלטתה האמורה. העתירה, כפי שתוקנה לאחר הגשתה, סומכת על הטעמים הבאים:

א. ההחלטה אינה תופסת, הואיל והממונה על המחוז (להלן - הממונה) לא אישר אותה כמצוות סעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש];

ב. המועצה לא הייתה רשאית לדרג את הארנונה לפי מספר העובדים במפעל;

ג. השיקולים, שהנחו את המועצה בעת מתן החלטתה, היו פסולים;

ד. שיעור הארנונה אינו סביר.
מכוח סמכותו לפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו לדיון כדי לטעון כנגד הטעם הראשון שעליו סומכת העתירה, ואכן, ביום שנקבע לדיון שמענו טענות מפורטות בעניין זה מפי פרקליטי בעלי הדין והן מפי מר יאראק. הגעתי לכלל מסקנה, שהדיון עם העותרת בטעמה הראשון, ולפיכך אמנע מלדון בשאר טעמי העתירה. הגעתי למסקנה זו אף על פי שלאחר שתמו סיכומי הפרקליטים ובמהלך הכנת

פסק דין
זה הגיע לידיעתנו פסק דינו של בית משפט זה בבג"צ 39/83 - לא פורסם, שבו נדחתה טענה דומה של העותר, בין טענות רבות אחרות שנדחו. בפסק הדין האמור, שלא אוזכר על ידי הפרקליטים, לא הייתה התייחסות לטיעונים המפורטים שנטענו לפנינו, ולאחר שנחה דעתי, שטיעוני העותרת מבוססים הם ושהדין הוא בעליל עם העותרת, לא ראיתי מנוס אלא לסטות מפסק הדין ההוא.
2. פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה).

סעיף 14 לפקודה, קובע לאמור:
"בכפוף להוראות צו הכינון, תהא למועצה המקומית סמכות להטיל באישור הממונה, תשלומי חובה אלה:

(1) ארנונות, לרבות ארנונת חינוך, על נכסים...

(2) אגרות בעד רשיונות...

(3) אגרות בעד הספקת שירותים...

(4) דמי השתתפות...

(5) ארנונת גולגולת...".
בסעיף 15 נקבע "בלי לפגוע בהוראות סעיף 2", שצו כינון יכול שיכלו, בין השאר, הוראות בדבר "שומת תשלומי החובה וכל העניינים הכרוכים בשומה", בדבר "הטלת תשלומי החובה לפי אחוזים שונים או לפי דרגות שונות על נכסים או בני אדם..." ובדבר "אופן גביית תשלומי החובה ומתן פטור מהם". סעיף 17 הסמיך מועצה מקומית, באישורו של השר, להגדיל תוך כל שנת כספים כל ארנונה שהטילה באותה שנה ולקבוע את האופן והמועדים, שבהם תשולם הארנונה המוגדלת.

כדי לעמוד על היחס הנכון שבין סמכויות המועצה להחליט על החלטת ארנונות, באישור הממונה, לבין הוראות צו הכינון, יש לפנות לסעיף 2 של הפקודה, הכולל את כותרת השוליים: "תכנו של צו כינון", וכה נאמר בסעיף האמור, בחלקיו הרלוואנטיים:
"(א) בצו הכינון יפורשו או יוסדרו הרכב המועצה המקומית, תקופת כהונתה, תפקידיה, סמכויותיה, חובותיה ואזור שיפוטה.

(ב) בלי לפגוע בכלליותה של הוראת סעיף קטן (א) יכול שיהיו בצו גם הוראות בדבר -

(1) ...

(2) ...

(3) ...

(4) ...

(5) כל שאר עניינים הכרוכים בכל האמור לעיל, או הנראים דרושים כדי להטיל הוראותיה של פקודה זו (להלן - הפקודה) על אותה מועצה מקומית לכשתורכב".
למקרא סעיף 2 האמור נראה הדבר, שצו הכינון יכול שיתייחס לתוכנם "הפנימי" של הרכב המועצה, תקופת כהונתה, תפקידיה, סמכויותיה, חובותיה ואזור שיפוטה, ואף יכול הוא להתנות את הוראותיו בהסכמתו של מאן דהוא ובאישורו; אך המחוקק לא הסמיך את שר הפנים לכלול בצו הכינון הוראות "חיצוניות" המבטלות את הצורך באישור הממונה. אכן, המועצה מוגבלת בהטלת ארנונות ותשלומי חובה על ידי הוראות צו הכינון, ואין היא רשאית לחרוג מהן, ולפיכך נכתב ברישא לסעיף 14 "בכפוף להוראות צו הכינון" (והשווה לסעיף 5 לפקודת המועצות המקומיות, 1941: "subject to the provisions of the order under which it is constituted...").

הפקודה מבחינה היטב בין סמכויות השר לבין סמכויות הממונה. השר הוא המוציא את צו הכינון, אך עושה כן לפי המלצת הממונה (סעיף 1); והוא הדין בכינון מועצה בחלק מתחום עירייה (סעיף 4). מועצה מקומית אינה רשאית למכור מקרקעין הרשומים על שמה או לעשות בהם דיספוזיציה אחרת אלא באישורו של הממונה (סעיף 11); מועצה מקומית אינה רשאית ללוות כספים אלא באישור הממונה (סעיף 13); מועצה מקומית רשאית לערוב באישור השר לחיובו של אחר (סעיף 13א); כבר הזכרנו את הסעיפים 14 ו-15 וכן את סעיף 17, שבו נדרש אישור השר. מועצה מקומית רשאית, באישור הממונה, להחליט, שאם סכום הארנונה לא שולם תוך 6 חודשים מיום שבו חל תשלומו, ייתוסף אליו קנס פיגורים (סעיף 20 (א)). שר הפנים רשאי, בצו הכינון, לקבוע הוראות בדבר הטלת קנס פיגורים על אי תשלום תשלומי חובה (סעיף 20 (ד)). מועצה מקומית רשאית, באישור שר הפנים, להתקין חוקי עזר (סעיף 22). תקציבה השנתי של המועצה מוגש לאישור הממונה (סעיף 27). הממונה הוסמך לדרוש מהמועצה למלא חובה או לבצע עבודה שהוטלה עליה, ואם לא צייתה לדרישתו - רשאי הוא למנות אדם שימלא את החובה או יבצע את העבודה (סעיף 36). השר הוסמך להורות על בחירת מועצה חדשה או למנות מועצה או ועדה במקום מועצה נחשלת (סעיף 38); תקופת כהונתה של מועצה או של ועדה כאמור תהיה עד אשר הממונה יורה על עריכת בחירות או יורה הוראה אחרת (סעיף 39). השר רשאי לבטל צו כינון (סעיף 42), והממונה רשאי להחיל על מועצה מקומית את פקודת העיריות (אספקת מים), 1936, כדרך שהשר רשאי לגבי עירייה (סעיף 43).

3. א. צו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950 (להלן - הצו המקורי)

הוראותיו הרלוואנטיות של הצו המקורי חלו גם על המשיבה 1 שהיא מועצה מקומית מסוג ב' (ראה צו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953). לפי סעיף 73 (א) לצו המקורי, כפי שהיה בתוקף בשעתו, רשאית הייתה המועצה, ללא אישור שר הפנים, להטיל בתחום העירייה ארנונות, ובין השאר, ארנונת רכוש וארנונה כללית. אישורו של השר נדרש, מכוח סעיף 73 (ב) לצו המקורי, רק כדי "לקבוע את המסים לפי דרגות, אחוזים, או בסיסי הערכה שונים על סוגים שונים של נכסים או של בני אדם או על חלקים שונים של תחום המועצה".

ב. תיקון הצו המקורי בשנת תשכ"ב.

הצו המקורי תוקן בשנת תשכ"ב בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ב-1961, ולפי סעיף 153 המתוקן רשאית הייתה המועצה להטיל ארנונות רק באישור השר.

ג. בשנת 1967 נפל דבר וחוקק חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), תשכ"ז-1967 (להלן - החוק המתקן). חוק זה הביא כמה שינויים לגבי ארנונות של עיריות ובעיקר לגבי ארנונת רכוש. הוא הביא לקביעת קנה מידה אחיד לחישוב ארנונת הרכוש וקבע, ששיעורה יהיה 25% מהשווי לצורכי ארנונה. בוטל הצורך באישור השר הן לעניין ארנונת רכוש והן לעניין ארנונה כללית, אך ניתנה אפשרות לעירייה לא להשתמש בלוח השומה שלה לעניין ארנונת רכוש אלא בשומת הנכסים לצורך מס רכוש וקרן פיצויים, אך במקרה זה דרושה הסכמת שר האוצר ושר הפנים. הוחלף סעיף 274 לפקודת העיריות [נוסח חדש], והוספו סעיפים נוספים, ובין השאר סעיף 274א, 274ב, 274ג, ו-274ד, תוך השארת סעיף 275 לפקודת העיריות [נוסח חדש] על כנו. סעיפים אלה קבעו מעתה את אופן הסיווג של הנכסים לצורך תשלום הארנונות.

ד. 22 הסעיפים הראשונים של החוק המתקן מתייחסים לעיריות בלבד, אך סעיף 23 מתייחס למועצות מקומיות, וכה נאמר בו: -
"על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות, רשאי שר הפנים לכלול בצו כינון של מועצה מקומית הוראות כהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, בתיאומים המחוייבים לפי העניין".
ה. בעקבות החוק המתקן ומכוח סמכותו לפי הפקודה ולפי סעיף 23 הנ"ל תוקן הצו המקורי בשני צווים שניתנו זה אחר זה, בשנת תשכ"ז ובשנת תשכ"ט (צו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), תשכ"ז-1967, וצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ט-1969 (להלן - הצווים החדשים), והוחל גם על המועצות המקומיות ההסדר המהותי, שהוחל בחוק המתקן של העיריות. הסדר זה מוצא כיום את מקומו בסעיפים 162-153 לצו המתוקן, כשאין צורך באישורו של השר בשום מקרה.

ו. האופציה, שהוקנתה בחוק המתקן למועצה העירייה להשתמש בלוח השומה שלה על שומת הנכסים לצורך מס רכוש וקרן פיצויים, לא הופעלה לגבי המועצות המקומיות ולא נכללה בצווים המתוקנים - ממילא אין לה עוד כל חשיבות, לאחר שארנונת הרכוש בוטלה הן לגבי עיריות והן לגבי מועצות מקומיות בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 8) (ביטול ארנונת רכוש), תשכ"ח-1968.

ז. לשם השלמת הסקירה של ההסדר התחיקתי יש לציין, שגם בפקודה בנוסחה המנדטורי הייתה הבחנה ברורה בין הפונקציות, המוטלות על הנציב העליון, לבין הפונקציות, המוטלות על "קצין המחוז" שהממונה על המחוז הוא חליפו. לפי התקנת הצו המקורי יצאו צווים מכוננים אינדיווידואליים לגבי המועצות השונות, אך קיימת התייחסות שונה לגבי השאלה שלפנינו בצווים המנדטורים ובצווים שהותקנו בתקופת המדינה. בצווים המכוננים המנדטוריים הייתה הסמכות להטיל ארנונה נתונה לאישור "קצין המחוז" (ראה למשל סעיף 9 לצו המכונן של מועצת כפר סבא); בצווים המכוננים שהותקנו בתקופת המדינה, לפני תשי"א, אנו מוצאים, שהסמכות להטיל ארנונות נתונה לאישור שר הפנים (למשל סעיף 73 (ב) לצו המועצות המקומיות (זכרון יעקב), תש"י-1950).

4. השאלה המשפטית הראשונה המתעוררת במקרה שלפנינו היא, מה היחס בין אישור הממונה, הנדרש לפי סעיף 14 לפקודה, לבין אישור השר, הנדרש לפי הצו המקורי: באופן תיאורטי תיתכנה שלוש אפשרויות ושלוש אפשרויות בלבד:

א. שהצו המקורי ביטל את הצורך באישור הממונה;

ב. שהצו המקורי העניק לשר סמכות אישור נוסף על סמכות האישור שניתנה לממונה, והסמכויות הן מצטברות, לאמור, אין תוקף להחלטה על הטלת ארנונות אלא אם כן נתקבלו שני האישורים;

ג. שהצו המקורי השעה את סמכות הממונה, כל עוד נדרש אישור השר.
החלופה הראשונה, שהצו המקורי ביטל את הצורך באישור הממונה, אינה נראית לי, וכמה טעמים לדבר: ראשית, כפי שכבר ראינו, הרי באחד משלבי החקיקה, לפי הצו המקורי לפני תיקונו, הבחין מתקין הצו הבחן היטב בין מקרים, שבהם נדרש אישור השר להטלת הארנונה, לבין מקרים, שבהם לא נדרש האישור; אות היא, שפחות במקרים האחרונים נדרש אישור השר להטלת ארנונה, לבין מקרים, שבהם לא נדרש האישור; אות הוא, שלפחות במקרים האחרונים נדרש אישור הממונה, ומכאן נמצאת למד, שהוא נדרש גם במקרים הראשונים; שנית, כפי שכבר בואר לעיל, לא הסמיך המחוקק את השר לכלול בצו כינון הוראות "חיצוניות, המבטלות את הצורך באישור הממונה. העתירה שלפנינו אינה מחייבת הכרעה בין שתי החלופות הנותרות, אך, לכאורה, ניתן לטעון נגד קיומה של החלופה השנייה, כי הממונה על המחוז ושר הפנים שייכים לאותם סולם הירארכי, כשהראשון כפוף לאחרון, ולפיכך שוללת סמכות האישור של שר הפנים מניה וביה את קיומה של סמכות האישור הבו זמנית של הממונה ונכללת בה. לא ראיתי צורך להתייחס לטענתו החלופית של מר יאראק ולבדוק, אם במועד הרלוואנטי רשאי היה שר הפנים להעביר לעצמו את סמכויות הממונה, משום שמוסכם על הכול, שהעברת סמכויות כזו לא נעשתה, כשם שגם לא נטען, שהשר העביר את סמכויותיו לממונה על המחוז (ראה הגדרת "השר" בסעיף 1 לצו המקורי): בנסיבות אלה, המירב שהמשיבים יכולים לטעון הוא, שמכוח הצו המקורי הושעו סמכויות הממונה (במידה שניתן היה באופן חוקי להשעותן), כל עוד חייב הצו המקורי לקבל אישור השר להטלת הארנונות, והחלופה השלישית לעיל היא הסבירה מבין השתיים האחרונות. לפיכך, ניתן היה לטעון, כי משבוטל הצורך בצווים החדשים באישור השר, תמה השעייתה של סמכות האישור של הממונה, שנדרשה לפי סעיף 14 לפקודה, וסמכות זו שבה לתפארתה ושוב ניצבה על רגליה.

5. האם הביא סעיף 23 לחוק המתקן שינוי במצב המשפטי? שאלה זו ניתן לבחון בהקשר הטקסטואלי ובהקשר הענייני.
6. א. בהקשר הטקסטואלי, יכולים המשיבים לנסות ולחפש מפלט באחת משלוש חלופות המצירות בפיסקאות הבאות של סעיף 23:

א. "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות";

ב. "הוראות בהוראות חוק זה";

ג. "בתיאומים המחוייבים לפי העניין".
אבחן חלופות אלה כסדרן ההפוך: (ג) "בתיאומים המחוייבים לפי העניין" אין הכוונה אלא לתיאומים טכניים, המחייבים התייחסות למועצה מקומית, כל אימת שמדובר בצו המתקן בעירייה. לעניין החלופה (ב) יש להדגיש, שבשום מקום בחוק המתקן לא נאמר, שמעמדה של מועצה מקומית מושווה לכל עניין ודבר למעמדה של עירייה. כל שנאמר בסעיף 23 הוא, שניתנה הסמכה לשר הפנים לכלול בצו כינון "הוראות כהוראות חוק זה", ובין השאר - שלא יהיה עוד צורך באישור שר הפנים להטלת הארנונות. השר לא הוסמך בשום מקום לבטל את הצורך באישור הממונה, הכלול בסעיף 14 לפקודה.

א. המלים "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות" מתייחסות, לכאורה, אך לתוכן ההחלטה, המטילה את הארנונות, והן באות ללמד, שההסדרים התוכניים של צו הכינון יחולו, אף אם הם מנוגדים להסדרים הכלולים בסעיפים 14 ו-15 לפקודה; אך גם אם תמצי לומר, שמשמעות המלים הנזכרות רחבה יותר וכוללת את כל הוראות הפקודה לסתור, הרי שהוראת סעיף 14, המחייבת אישור הממונה, אינה סותרת את החוק המתקן ואת הצווים החדשים אלא מתיישבת עמם.

ב. בהקשר המהותי, אילו סברתי למקרא ההוראות החוקיות הרלוואנטיות, שמדברי החקיקה הנוגעים בדבר משתמעת כוונה להשוות עיריות למועצות מקומיות לעניין אי התנאת חובת הארנונה באישור כלשהו, כי אז אולי הייתי מנסה לתת לסעיף 23 משמעות, החורגת ממשמעותו הטקסטואלית; דא עקא, שאינני יכול לקבוע, שכוונה כזו משתמעת. אם נפנה להיסטוריה החקיקתית, נוכל להיווכח על נקלה, שהנושא כולו לא עלה על הפרק. ראה דברי ההסבר להצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 6), תשכ"ז-1967, בעמ' 42; ד"כ 49 (תשכ"ז) 2170). אין לי כל מושג, מה היה המחוקק קובע, לו הועמדה השאלה להכרעתו. ייתכן שהיה מבקש להשוות את מעמדה של עירייה למעמדה של מועצה מקומית לעניין האישור, וייתכן שהיה סובר, שניתן לסמוך פחות על מועצה מקומית מאשר על עירייה לעניין קביעת שיעורי הארנונות ללא פיקוח. ומן הדין הוא להפעיל על סמכותה בעניין זה את סמכות האישור של הממונה.

בנסיבות אלה - כך נראה לי - אין עילה לסטות מהפרשנות הטקסטואלית של סעיף 23, ודין העתירה להתקבל.

קראתי את פסק דינו של חברי הנכבד, השופט ברק, ובשולי דבריו מבקש אני להעיר שתי הערות: ראשית, לכאורה עומד החוק בחזקה, שהוא חוקק "ללא מזוודות". "הכלל הוא" - כך כתב השופט זוסמן ז"ל - "דיברה תורה בלשון בני אדם, שאם תגלה 'כוונת' המחוקק מחוץ לדבר חקיקה עצמו, לא יהא דין מה שהועלה על ספר החוקים, אלא מה שדובר בכנסת, וכזאת לא ייתכן": ע"פ 108/66 "דן" אגודה שיתופית לתחבורה ציבורית בע"מ ואח' נ' היועץ המשפטי, פ"ד כ (4) 253, חוששני, שבשנים האחרונות התרנו את המוסרות יתר על המידה בפני
יה לדברי הכנסת, בין כדי לשאוב מהם פתרון למקרה קונקרטי ובין כדי להעלות מהאמור בהם עיקרון, גם כשהוראת החוק הנוגע בדבר ברורה היא; לדעתי, חייבים אנו לחזור ולשנן את דברי האזהרה שנאמרו בד"נ 3/62 שר הפנים נ' מוסא, פ"ד טז 2467. ש"דברים שבלב אינם דברים", ושבראש ובראשונה יש לגלות את כוונת המחוקק מתוך החיקוק עצמו.

הדעה, שהייתה מקובלת על רוב השופטים בבית משפט זה זמן רב והיא מקובלת גם עלי, הייתה, שניתן לפנות לדברי הכנסת, רק כשדבר החקיקה, שהוא נושא מעשה הפרשנות, הינו משתמע לשתי פנים: בג"צ 131/65 סביצקי ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד יט (2) 369. אכן, השאלה, מתי חיקוק משתמע לשתי פנים, אף היא עשויה להיות שנויה במחלוקת, אך ודאי, שכאשר הוראת חוק כשלעצמה ומתוכה ברורה היא (ובעניין זה אין מחלוקת), אין להפכה להוראה בלתי ברורה רק מתוך היזקקות לדברי חברי הכנסת. תוצאה אבסורדית או בלתי סבירה, העשויה לנבוע מפרשנות על דבר חקיקה מתוכו, עשויה להפנות אותנו, במקרה מתאים, לדברי הכנסת, לעתים רחוקות לשם קבלת הדרכה ולעתים קרובות יותר כדי שלא נימצא טועים, יותר בחינת פנס שלא נסטה מן הדרך ופחות בחינת זרקור שלאורו נכוון את צעדינו.

במקרה שלפנינו, נוסח החוק, לדעתי, ברור הוא, ואיני רואה כל תוצאה אבסורדית ובלתי סבירה בתוצאה, על פיה דרוש אישור של הממונה להטלת הארנונות, ולפיכך - כך סבור אני - ההפניה לדברי הכנסת אינה מותרת; לא זו אף זאת: גם לו הייתה ההפניה מותרת - לא ניתן היה להעלות מקטעי הדברים, שצוטטו על ידי חברי הנכבד, מסקנה של ממש בדבר "מדיניות" כלשהי של המחוקקים בסוגיה הנדונה, ככל שהדבר נוגע למועצות מקומיות. מותר לנו אולי "לנחש", שרצויה בעניין זה סימטריה בין העיריות והמועצות המקומיות, אך נראה לי, שהניחוש הפרטי, שאמנם כך הוא, אינו יכול לעמוד ביסוד פרשנותו של החוק.

שנית, חברי הנכבד הביא בפסק דינו טעמים כבדי משקל, שהניעוהו לחלוק על חוות דעתי. איני מזלזל בנימוקים אלה ואיני מתעלם מהם; אם בחרתי שלא ללכת בדרכו, הניעוני לכך שיקולים עקרוניים, החורגים ממסגרת התיק הנוכחי. עדים אנו בשנים האחרונות למלאכת חקיקה, שהיא במקרים רבים מאוד פגומה, ונטייתו הטבעית של השופט, האמון על עשיית הצדק, לפסוק לפי נטיית לבו ולמלא את החללים (תרתי משמע), שהמחוקק השאיר אחריו, על דרך של פרשנות; אכן, גם בעניין זה נראה לי שהרחקנו יתר על המידה, והגיעה השעה להניע את המטוטלת אחורה. אכן, המקרה הנוכחי אינו נראה לי מתאים לכך שאנו נצא מגדרנו כדי ליתן להוראות החוק משמעות, שאינה עולה מן הטקסט הכתוב, על רקע כלל הוראותיו; אם סבורים המחוקקים, שאכן הקדיחו את התבשיל, הרי הפה שהתיר הוא הפה שאסר. יבואו הם ויחזירו את המצב לתקנו. גישה עקרונית אחרת עשויה, לדעתי, לתרום לערעור היציבות והביטחון המשפטי.

אשר על כן הייתי מקבל את העתירה, הופך את הצו מוחלט וקבוע, שהחלטת המועצה מיום 5.2.84 בטלה היא, כל עוד לא אושרה כדין על ידי הממונה על המחוז.
השופטת ש' נתניהו
:
1. אינני מסכימה עם דעתו של חברי השופט ש' לוין
, בדבר המצב המשפטי הנוכחי, לאור הוראת סעיף 23 של חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) והוראות צו המועצות המקומיות (א) כפי שתוקן בעקבותיו.

זו הוראת סעיף 23:
"על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות, רשאי השר הפנים לכלול בצו כינון של מועצה מקומית הוראות כהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, בתיאומים המחויבים לפי העניין".
בעקבות הוראה זו תוקנו ההוראות הרלוואנטיות של צו המועצות המקומיות (א), ומן הראוי לסקור כאן, תחילה את התפתחותן.

ההוראה המקורית כלולה בסעיף 73 של צו הרשויות המקומיות (א), שזו לשונו:
"(א) המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק הימנו את הארנונות... שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי הפקודה, ולקבוע מועדים לשילומם.

(ב) המועצה רשאית, באישורו של השר, לקבוע את המסים לפי דרגות, אחוזים או בסיסי הערכה שונים על סוגים שונים של נכסים או של בני אדם או על חלקים שונים של תחום המועצה" (ההדגשה שלי - ש' נ').
הנושא המוסדר בסעיף 73 (א) הוא הנושא שדן בו סעיף 14 לפקודת הרשויות המקומיות [נוסח חדש], ואילו הנושא המוסדר בסעיף 73 (ב), שרק לו נדרש אישור השר, הוא הנושא שדן בו סעיף 15 (2) של הפקודה. אך בעוד סעיף 14 מדבר באישור הממונה, אין סעיף 73 (א) מכיל הוראה מפורשת כזו, ואילו סעיף 73 (ב) מדבר באישור השר, שעה שסעיף 15 (2) אינו מחייב אישור כזה.

הוראות אלה הוחלפו על ידי צו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ב-1961, בהוראות הבאות (סעיפים 153 ו-155 (א) שהוכנסו לצו המקורי):
"153. המועצה רשאית, באישור השר, להטיל בתחום המועצה או בכל חלק הימנו ארנונות לפי הסעיפים 157-154 וכן אגרות, היטלים ותשלומים אחרים... שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי הפקודה, ולקבוע מועדים לשילומם.

155(א). שיעורי הארנונות יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום המועצה, ומדורגים לפי שימושם של הנכסים" (ההדגשה שלי - ש' נ').
אלה היו ההוראות ערב חקיקתו של סעיף 23 הנ"ל. בעקבותיו, ומתוקף הסמכות שהוקנתה בו, תיקן שר הפנים את צו המועצות המקומיות (א), תחילה בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), שבעקבותיו נאמר בסעיף 152 (א) לצו מתשי"א:
"המועצה רשאית, באישור השר, להטיל אף בחלק מתחומה ארנונות, אגרות, היטלים, דמי השתתפות או תשלומי חובה אחרים (להלן - מסים) וכן רשאית היא לקבוע מועדים, לשילום התשלומים האמורים".

(אין בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), הוראה דומה לזו שבסעיף 155 של הצו מתשי"א שהוספה בצו המתקן מתשכ"ב). ויותר מאוחר תוקן צו המועצות המקומיות (א) בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ט-1969. זו הוראתו של סעיף 153 (א) המתוקן, הזהה בתוכנו לסעיף 274 ב לפקודת העיריות [נוסח חדש]:

"המועצה רשאית להטיל בתחומה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית על נכסים...

(1) לגבי בנין המשמש למגורים...

(2) לגבי בניין אחר - לכל יחידת שטח, בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא;

(3) לגבי קרקע תפוסה - לכל יחידת שטח, בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת או עם השימוש בה, או בהתחשב עם שני המבחנים כאחד;

(4) לגבי אדמה חקלאית - לכל יחידת שטח, בהתחשב עם השימוש בה".
סעיף 155 שהוסף בצו המתקן מתשכ"ב הוחזר על כנו, והוא זהה בתוכנו לסעיף 275 של פקודת העיריות [נוסח חדש].

בשני סעיפים אלה, המסדירים את הנושאים שדנו בהם סעיף 73 של צו המועצות המקומיות (א) המקורי וסעיפים 153 ו-155 כפי שהוספו בצו המתקן מתשכ"ב, בולטים בהעדרם הוראה בדבר אישור הממונה לעניין הטלת הארנונה ואישור השר לעניין הקריטריונים לדירוגה.

בכך הושווה המצב להוראת פקודת העיריות [נוסח חדש], כפי שתוקנה בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), שביטל את הצורך באישור השר הן לעניין ארנונת הרכוש והן לעניין הארנונה הכללית. אכן, להבדיל מפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] לא חייבה פקודת העיריות [נוסח חדש], גם לפני תיקונה הנ"ל, את אישור הממונה. אך סעיף 23 לחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) ביקש להשוות בין השתיים, בין העיריות ובין המועצות המקומיות, והשוויון הושג בצו המועצות המקומיות (א) המתוקן על ידי ביטול הצורך בשני האישורים, הן של הממונה והן של השר. צו המועצות המקומיות (א) המתוקן לא חרג מההוראה המסמיכה שבסעיף 23. צודק חברי, השופט ש' לוין
, שבדברי הכנסת לא התעורר דיון בשאלה זו, אך אין בכך כל ראיה, כי לא לכך התכוון המחוקק. חזקה עליו שהתכוון למה שאמר, ובדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 6), בעמ' 43, נאמר:
"מוצע להסמיך את שר הפנים לקבוע בצווים המכוננים מועצות מקומיות כהוראות שבחוק המוצע (סעיף 22)" (סעיף 22 של ההצעה הוא סעיף 23 של החוק המתקן).
איני רואה, על כן, מקום לשאלה, שמעורר חברי המכובד, שמא ייתכן שהמחוקק היה מבקש להשוות דווקא את מעמדה של עירייה למעמדה של רשות מקומית לעניין האישור, ולא להפך.

גם העובדה, שאותה מדגיש חברי, שצו המועצות המקומיות (א) המתוקן לא ביטל את כל סמכויות הממונה שבפקודה, אינה מלמדת אחרת. סעיף 23 נותן סמכות בידי השר להביא, על ידי הוראות מתאימות בצו הכינון, לידי השוואה מלאה או חלקית בין מועצות מקומיות ועיריות בנושאים שדן בהם החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) הנ"ל. "כולן או מקצתן" נאמר בסעיף 23. העובדה, שהשר בחר לעשות רק שימוש חלקי בסמכות זו, אינה גורעת מתוקפה של אותה התאמה שהחליט לעשותה.

בפירוש המילולי יש נקודת אחיזה מספקת לביסוס פרשנות זו. התואמת את כוונתו של המחוקק ואת מטרתו. איני שותפה לפרשנותו המצמצמת של חברי. על ידי מתן רשות לשר לכלול בצו כינון הוראות כהוראות החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), ביקש המחוקק, כאמור, לאפשר לשר להביא לידי שוויון בין המועצות המקומיות לבין העיריות בכל הנוגע להוראות החוק המתקן, כולן או מקצתן. הביטוי "בתיאומים המחוייבים לפי העניין" אינו מוגבל, לדעתי, דווקא לתיאומים המחויבים לפי העניין, והעניין הוא הבאת השוויון האמור. לשם כך יכולים אלה להיות גם שינויים שבהוראה מהותית. ויתור על שני האישורים , של הממונה וגם של השר, הוא המביא להתאמה בין ההוראות החלות על המועצות המקומיות לאלה החלות על העיריות. ויתור זה הינו, על כן, בגדר "הוראות כהוראות חוק זה", כאמור בסעיף 23. גם המלים "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות" אינן עומדות למכשול לפרשנותי שלי. אינני סבורה, כחברי, שמלים אלה מתייחסות רק לתוכן ההחלטה, המטילה את הארנונות. הניסוח רחב דיו כדי לכלול גם הוראות אחרות של הפקודה, ביניהן ההוראה בדבר בצורך באישור להטלת הארנונה. אם, כדעת חברי, אין סתירה בין הוראות סעיף 14 המחייבת אישור הממונה לבין החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) וצו המועצות המקומיות (א) המתוקן, מה טוב. אין, אם כך, בסעיף 14 מניעה להטלת הארנונות על ידי המועצה ללא אישור, כאמור בסעיפים 153 ו-155 של צו המועצות המקומיות (א) המתוקן. בוודאי לא לכך התכוון חברי. ואם קיימת סתירה, באה הוראת סעיף 23 ומתירה זאת על אף אותה סתירה.

מטעמים אלה חולקת אני על דעתו של חברי, כי המשיבה לא הייתה מוסמכת להטיל את הארנונה שהטילה ולדרגה לפי הקריטריונים שקבעה, ללא אישור הממונה.

2. מאחר שכך, עליי לדון בשאלה, אם רשאית הייתה המועצה להטיל את הארנונה כל הנכס של העותרת על פי הקריטריון של מספר העובדים המועסקים בנכס, כהחלטתה שנתקבלה ביום 5.2.84.

אין חולק, כי הנכס הוא "בניין אחר" במובן סעיף 153 (א) (2) של צו המועצות המקומיות (א) המתוקן (להלן - הצו). על פי סעיף זה רשאית המועצה להטיל את הארנונה הכללית "לכל יחידת שטח, בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא".

על פי סעיף 155 (א) של הצו -
"שיעורי הארנונות יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום המועצה, ומדורגים לפי שימושם של הנכסים" (ההדגשה שלי - ש' נ').
המשיבה טוענת, שהוראות סעיפים אלה מסמיכות אותה להטיל את הארנונה כפי שהחליטה להטילה לשנת 1984/5: "מבני תעשיה ומלאכה (מעל 50 עובדים) - 3000 שקל לכל מ"ר".

בא כוח העותרת, שאינו מתעלם מהלכת בית משפט זה בבג"צ 345/78, 364, 461, 462 ירדניה חברה לביטוח בע"מ ואח' נ' עיריית תל-אביב -יפו, פ"ד לג (1) 113. טוען, כי מבחן השימוש שבסעיף 155 מוגבל רק כמבחן משנה למבחן השימוש הכלול כבר, כמבחן ראשי, בסעיף 153 (א) (3), החל על קרקע תפושה, ובסעיף 154 (א) (4), החל על אדמה חקלאית"... בהתחשב עם השימוש בה...", אך אינו חל כלל על בניין אחר, שעל פי סעיף 153 (א) (2) ניתן לדרגו רק לפי "סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא". לגישתו, סעיף 155 לא בא להוסיף מבחן נוסף של שימוש על המבחנים שבסעיף 153 (א) אלא רק דירוג משנה למבחן השימוש, מקום שמבחן כזה כבר כלול באיזה מסעיפי המשנה של סעיף 153 (א). כמבחן עצמאי אין המועצה המקומית רשאית, לטענתו, לאמצו בנוסף - או במקום - מבחנים אחרים, שאינם נוגעים לשימוש בנכס, כמו אלה שבסעיף 153 (א) (2).

איני מוצאת כל ממש בטענה זו. המלים "מדורגים לפי שמושם של הנכסים" שבסעיף 155 אינן מצדיקות את פירושו של בא כוח העותרת. הן אינן מלמדות על דירוג משנה בתחום מבחן השימוש. הן עצמן מבחן - על פי השימוש - העומד בפני
עצמו, ויכול להיתווסף לאיזה מהמבחנים האחרים שבסעיף 153 (א).

בבג"צ 345/78, 364, 461, 462 הנ"ל נעשה ניסיון לטעון, כי הוראות סעיף 275 של פקודת העיריות [נוסח חדש] (המקביל לסעיף 155 של הצו) הינו מיותר, ולכן בטל מכללא. בהתייחסו לטענה זו אמר מ"מ הנשיא לנדוי (כתוארו אז), בעמ' 117:
"... נכון הוא שיש כפילות בין האמור בסעיף 275 ששיעורי הארנונה יכולים להיות 'שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העירייה' והאמור בסעיף 274 (א) (2) שהארנונה תיקבע 'בהתחשב עם סוג הבניין והמקום שבו הוא נמצא'... אבל כפילות זו אינה מייתרת את הסיפא של סעיף 275 המאפשרת קביעת שיעורי ארנונה שונים 'מדורגים לפי שימושם של הנכסים'".
אכן, הפירוש המקובל עליי, כי הדירוג על פי השימוש שבסיפא לסעיף 155 (א) הוא דירוג העומד בפני
עצמו ואינו כפוף למבחן השימוש שבסעיפים 153 (א) (3) ו-(4), יביא אמנם לכפילות ויהיה מיותר בכל הנוגע לסעיפים 153 (א) (3) ו-(4) (כשם שהמבחן שברישא של סעיף 155 (א) יש בו כפילות והוא מיותר לגבי סעיף 153(א) (2)), אך בסיפא אין כפילות, ואין הוא מיותר בכל הנוגע לסעיף 153 (א) (2).

3. טענותיו האחרות של בא כוח העותרת הן, שמבחן על פי מספר העובדים אינו מקובל ברשויות מקומיות אחרות, שהחלטת המועצה המשיבה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, וכי היא נגועה בשיקולים זרים ופסולים.

אוכל לקצר במתן נימוקיי לדחיית טענות אלה. כמותן וכדומות להן כבר נטענו ונדחו בפסיקת בית משפט זה.

כבר נקבע בבג"צ 345/78 , 364, 461, 462 הנ"ל, שהשימוש במבחנים השונים - כולם או אחד או איזה מהם - שבסעיפים 274ב ו-275 של פקודת העיריות [נוסח חדש] (המקבילים לסעיפים 153 (א) ו-155 של הצו) מסור לשיקול דעתה של הרשות המקומית. בידיה ההחלטה, על פי איזה מבחן או מבחנים להטיל את הארנונה (ראה גם: בג"צ 456/83 א' ברוידא ואח' נ' עיריית רעננה, פ"ד לח (1) 359; בג"צ 39/83). רשות מקומית רשאית לחלק את נטל מס בין הנישומים שבתחומה על פי חלוקה צודקת. כך טוענת המשיבה, שאינה מכחדת, שהיא רואה בעותרת משתמש גדול בנכס שבתחומה, שהיקף עיסוקו גדול והוא גם צורך שירותים רבים. לפיכך, אין הוא רואה פסול בחיובה בארנונה למ"ר על פי מספר עובדיה, חיוב המטיל על העותרת תשלום נכבד. ואכן, בבג"צ 345/78, 364, 461, 462 הנ"ל הוחלט, כי ייחוד שיעורי מס מוגדלים בשל שיקולים כלכליים של רווחיות עסקי נישומים (של בנקים וחברות ביטוח), המסוגלים לשאת בנטל רב יותר מנישומים אחרים, הינו לגיטימי, כנאמר בעמ' 121:
".. ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים? אין לראות בזה הפליה אסורה, אלא דירוג מוצדק על פי נתונים שהם עצמם שונים זה מזה, על מנת להשיג את המטרה הסוציאלית של חלוקת הנטל לפי מידת היכולת. זו אבחנה צודקת...".
ולא רק הפליה אין בכך, גם חוסר סבירות קיצוני אין בכך, והקובע אינו דווקא סוגו של העסק המתנהל בנכס אלא היקפו ואופי פעילותו (ראה בג"צ 397/84, בשג"צ 133/84 בנק דיסקונט בע"מ ואח' נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט (2) 13.

העובדה, שבתחום המועצה יש רק מפעל אחד, של העותרת, המעסיק מעל ל-50 עובדים, אין בכוחה לבסס את טענת העותרת, כי החלטת המשיבה "נתפרה, עבורה בלבד (השווה בג"צ 83/39 הנ"ל שם הוטלה ארנונה על "תחנות דלק", כשבתחום המועצה הייתה רק תחנת דלק אחת, של העותר).

הגדלת הארנונה בהשוואה לשנה הקודמת (1983/84) מעבר לעליית המדד אינה פסולה כשלעצמה (ראה בג"צ 397/84, בשג"צ 133/84). אימוצו של מבחן השימוש, שאולי לא נתקבל ברשויות מקומיות אחרות, והעובדה שעל משחטות עופות (עיסוקה של העותרת) ברשויות אחרות לא הוטלו ארנונות בשיעורים דומים, כל אלה אינם, כשלעצמם, עילות לפסילת החלטתה של המשיבה. הארנונות אינן חייבות להיות אחידות, והשימוש במבחנים השונים אף הוא אינו חייב להיות אחיד לכל הרשויות המקומיות. השאלה, שאותה יבחן בית המשפט כשהוא מתבקש להתערב בהחלטת הרשות המקומית, היא של מידה. האם מבחינת המידה "מגיעה החלטה של הרשות לידי אי סבירות קיצונית, אשר נושאת עימה תכונה של אי צדק בולט הגורם עוול בולט... אם ההחלטה בלתי צודקת בצורה משוועת ובלתי נסבלת, עד שאדם בר דעת לא יעלה על דעתו, שניתן היה לקבל החלטה כאמור" (מדברי הנשיא שמגר בבג"צ 397/84, בשג"צ 133/84 הנ"ל, בעמ' 21).

הנתונים ההשוואתיים שלפנינו אינם מוליכים למסקנה כזו, לא לעניין הסטייה מהמדד אף לא לעניין הסטייה מהחלטות רשויות מקומיות אחרות. אמנם, בחומר שהוגש לנו לא מצאתי, כי הוטלה ארנונה בשיעור דומה על נכס המשמש למשחטת עופות, אך מצאתי ארנונות בסכומים דומים ואף גבוהים מאלה, שהמשיבה הטילה על נכס שבו מועסקים יותר מ-50 עובדים: עיריית עפולה, למשל, הטילה ארנונה של 3,000 שקל למ"ר על "מסעדות, מזנונים, קיוסקים, בתי קפה, פאלאפליות, ברים ומועדונים"; המועצה המקומית טבעון הטילה ארנונה של 5,000 שקל למ"ר על נכסים שבם מתנהלים משרדים של עסקים מסוגים שונים ומגוונים; המועצה המקומית מגדל העמק הטילה ארנונה בשיעור של 3100 שקל למ"ר על בניינים המשמשים לסופרמרקט, 4,000 שקל למ"ר על בניינים המשמשים לבתי מלון ו-6,000 שקל למ"ר לבניינים המשמשים לבנקים ולמוסדות ממון. עירית חיפה, לעומת זאת, הטילה ארנונה של 5,150 שקל למ"ר על בניינים המשמשים לבנקים או לחברות ביטוח עבור 500 מ"ר הראשונים, 3,200 על כל מ"ר נוסף עד 1,500 מ"ר ו-2,650 שקל לכל מ"ר נוסף לעל 1,500 מ"ר.

לא שוכנעתי גם, כי המשיבה פעלה מנימוק זר להביא לסילוק של משחטת העותרת מתחומה, דבר שיכולה היא להשיג בדרך חוקית פשוטה, על ידי מניעת רישיון לניהול העסק והקפדה על סגירתו, בהעדר רישיון.
השופט א' ברק
:
1. במחלוקת שנתגלעה בין חבריי, דעתי כדעת השופטת נתניהו. לפי דעתי, מאז תוקנה פקודת העיריות [נוסח חדש] (חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) (להלן - החוק המתקן) והותקנו מכוחה צו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), וצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ט-1969 (להלן - הצווים החדשים). נתונה הסמכות להטיל ארנונה כללית בתחומי המועצה בידי המועצה המקומית עצמה, ואין היא זקוקה לאישורו של הממונה על המחוז. בהנמקתי, מבקש אני להבחין בין שתי תקופות עיקריות: הראשונה, עד לחקיקתו של החוק המתקן והתקנתם של הצווים החדשים. השנייה, לאחר מעשי החקיקה החדשים. אעמוד על כל תקופה בנפרד, תוך שאצביע על השיקולים שהביאו אותי שלא לאמץ את גישת חברי.
התקופה הראשונה: בטרם הוחק החוק המתקן והותקנו הצווים החדשים

2. המסגרת המשפטית לפעולותיהן של המועצות המקומיות קבועה מאז 1921 בפקודת המועצות המקומיות ובצווי הכינון שהוצאו מכוחה. תחילה היו אלה צווי כינון אינדיוודיאוליים, שיוחדו לכל מועצה מקומית. לימים הותקנו צווי כינון כלליים, אשר הוחלו על כל המועצות המקומיות הקיימות, ואשר מכוחם כוננו מועצות מקומיות חדשות. הצו המרכזי הוא צו המועצות המקומיות (א) (להלן - הצו המקורי), אשר עיקרי הוראותיו חלות גם לעניין מועצות מקומיות (ב): צו המועצות המקומיות (ב) (ראה גם צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958, שאינו לענייננו, וכן א' וינגורד דיני רשויות מקומיות (הלכות, מהדורה 3, 1977) 7).

3. ההוראה המרכזית בדבר הטלת ארנונה כלולה בסעיף 14 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה), הקובע:
"בכפוף להוראות צו הכינון, תהא למועצה מקומית סמכות להטיל באישור הממונה תשלומי חובה אלה:

(1) ארנונות...".


הממונה, הנזכר בסעיף 14 לפקודה, הוא הממונה על המחוז (סעיף 1 לפקודה). הפקודה קובעת, כי שר הפנים רשאי, על פי המלצת הממונה, להכריז בצו - הוא צו כינון - שכפר פלוני או קבוצת כפרים פלונית או אזור פלוני יתנהלו על ידי מועצה מקומית. הפקודה ממשיכה ומסמיכה את שר הפנים לכלול בצו הכינון הוראות בדבר סמכויות המועצה (סעיף 2 (א) לפקודה), לרבות סמכות להטיל תשלומי חובה לפי אחוזים שונים או לפי דרגות שונות (סעיף 15 לפקודה). בצו המקורי נקבע תחילה (סעיף 73 (א)), כי "המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק הימנו את הארנונות, האגרות, ההיטלים והתשלומים (לכולם יחד ייקרא להלן - מסים) שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי הפקודה, ולקבוע מועדים לשילומם". בהוראה זו לא נדרש אישורו של שר הפנים. עם זאת נקבע (סעיף 73 (ב)), כי "המועצה רשאית, באישורו של השר, לקבוע את המסים לפי דרגות, אחוזים או בסיסי הערכה שונים על סוגים שונים של נכסים או של בני אדם או על חלקים שונים של תחום המועצה". לימים שונתה הוראה זו (בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ב-1961), ונקבעה תחתיה הוראה חדשה (סעיף 153) בזו הלשון:
"המועצה רשאית, באישור השר, להטיל בתחום המועצה או בכל חלק הימנו ארנונות לפי הסעיפים 157-154 וכן אגרות, היטלים ותשלומים אחרים (לכולם יחד ייקרא להלן - מסים) שמועצה מקומית רשאית להטילם לפי הפקודה, ולקבוע מועדים לשילומם".
הוראה זו דורשת אישורו של השר להטלת מסים, והיא עמדה בתוקפה עד להתקנתם של הצווים החדשים.

4. כפי שראינו, סעיף 14 לפקודה מתנה את סמכות המועצה להטיל ארנונה באישור הממונה. סעיף 153 לצו המקורי (כפי שתוקן בתשכ"ב) מתנה את סמכות המועצה להטיל ארנונה באישור "השר" ("'השר' - שר הפנים או אדם שהוסמך על ידיו לעניין צו זה": סעיף 1 לצו המקורי כפי שתוקן בתשכ"ב). מהוה יחס בין שתי סמכויות אלה? חברי, השופט ש' לוין
, העלה שלוש אפשרויות: הראשונה, כי הצו המקורי ביטל את הצורך באישור הממונה; השנייה, כי שתי הסמכויות מתקיימות זו לצד זו; השלישית, כי הצו המקורי השעה את סמכות הממונה. כמו חברי אף אני סבור, כי האפשרות הראשונה - ביטול סמכות הממונה - אינה באה בחשבון. סמכות האישור ש הממונה קבועה בפקודה, שהיא דבר חקיקה ראשי. סמכות האישור של שר הפנים קבועה בצו המקורי, שהוא חקיקת משנה. אין שר הפנים מוסמך, בדרך של חקיקת משנה, לבטל הוראה בחקיקה ראשית, אלא אם כן הוסמך לכך בחקיקה הראשית. הסמכה כזו לא הייתה קיימת אותה עת בדבר חקיקה שמחוץ לפקודה. האם ניתן למצוא הסמכה שכזו בפקודה עצמה? לדעתי, התשובה על כך היא בשלילה. אמנם, הפקודה כוללת בחובה הוראות מספר באשר לתוכנם של צווי הכינון, אך יהא תוכנם של אלה אשר יהיה, בצד הוראות אלה מצויה הקביעה הכללית של סעיף 14 לפקודה, לפיה הטלת מסים חייבת באישור הממונה. אכן, הטיעון היחיד לפנינו בחצי פה. הטענה היא, כי סעיף 14 לפקודה מכפיף את סמכות האישור של הממונה להוראות צו הכינון. אכן, קריאה בלשנית של לשון החוק מאפשרת גירסה זו. עם זאת, קריאה פרשנית שלו אינה מקבלת גירסה זו. סעיף 14 לפקודה אינו אלא נוסח חדש של פקודת המועצות המקומיות המנדטורית. בפקודה המקורית (משנת 1921) נקבע לאמור (סעיף 5 (1)):
"a local council shall have power, with the sanction of the district commissioner, to levy rates ...".

על פי הוראה זו סמכות המועצה כפופה אך לאישור הממונה. פקודת המועצות המקומיות (תיקון), 1936 (1936 local councils (amendment) ordinance,) שינתה הסדר זה וקבעה, כי סמכות המועצה כפופה לא רק לאישור הממונה אלא גם להוראות צו הכינון. וזו לשון ההוראה החדשה:

("subject to the provisions of the order made under section 1 of this ordinance, a local council shall have power, with the sanction of the district commissioner, to levy - (a) rates...".

הוראה בנוסח דומה נכללה בפקודת המועצות המקומיות 1941 (local councils ordinance, 1941)) בזו הלשון (סעיף 5 (1)):

"subject to the provisions of the order under which it is constituted, a local council shall have power, with the sanction of the district commissioner, to levy - (a) rates...".

מנוסח זה משתמע, כי סמכות המועצה כפופה לצו הכינון. לא כן סמכות הממונה. זו אינה כפופה לצו הכינון, אלא מתקיימת היא, בכל מקרה שבו המועצה מבקשת להטיל ארנונה. נמצא, כי צו הכינון אינו יכול לבטל את הצורך באישור הממונה. הנוסח החדש של הפקודה לא בא אלא לתרגם את החוק המקורי כפי שנוסחו ב-1941. אמת, אם יש סתירה שאינה ניתנת ליישוב בין שני הנוסחים, יד הנוסח החדש על העליונה, "ולא תישמע טענה שהנוסח משנה מתכנו של החוק המקורי" (סעיף 16 (ז) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948). אך במקום שהנוסח ניתן למספר פירושים, יש לבחור באותו פירוש, המגשים את מטרת החקיקה של הנוסח החדש. מטרה זו היא בדרך כלל - בהעדר שינויים מאוחרים שיש בהם כדי לשנות מהמבנה הכולל המקורי - הגשמת החוק המקורי. אכן, החוק המקורי בוטל, "ולא יהיה עוד תוקף לכל נוסח אחר של אותו חוק" פרט לנוסח החדש. אך הנוסח החדש צריך פירוש, ופירוש זה חייב להיעשות על רקע תכליתו, ותכלית זו כוללת בחובה, כעניין "הסטורי", את החוק המקורי, תכליתו ומטרתו.

5. האם סמכותו של הממונה הושעתה, או האם היא קיימת בצד סמכותו של שר הפנים? לדעתי, אין לנו עניין בהשעייה - מושגיות המעוררת בהקשר שלפנינו בעיות קשות - אלא עניין לנו במבנה דו קומתי, המכיר בקיומן של שתי סמכויות - זו של הממונה וזו של השר - הקיימות זו לצד זו. מבנה זה נראה בעיניי טבעי, ואין בו כל דבר תמוה. טבעי הוא, כי בטרם ייתן הגוף הפוליטי (כיום שר הפנים, במקורו הנציב העליון) את אישורו, הוא יבקש לקבל את עמדתו של הגוף המקצועי (הממונה). אם עמדתו של הגוף המקצועי היא שלילית, אין תוקף להעלאת המס. במקרה זה, רשאי השר ליטול את סמכותו של הממונה (סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה וכן בג"צ 40/58 שליפקוביץ נ' המועצה המקומית בת-ים, פ"ד יג 210, בעמ' 214; פ"ע לז 347). נטילה זו נתונה לביקורת שיפוטית, פוליטית וציבורית. אין לומר איפוא, כי הסמכות המקצועית מיותרת היא, ושמן הדין לראותה כמושעית. ההסדר המשפטי מכיר בשתי סמכויות נפרדות, זו מעל זו, כאשר בצד אישורו של שר הפנים נדרש גם אישורו של הממונה. ניתן לתאר איפוא מצב דברים, שבו הממונה מסרב לאשר ארנונה, ואילו שר הפנים מאשר אותה. במצב דברים זה על שר הפנים לשכנע את הממונה לחזור בו מדעתו. אם הממונה מסרב להשתכנע, אין מנוס לשר מליטול כדין את סמכות הממונה או למנות כדין ממונה אחר, הסבור כמוהו. לא הוצג לפנינו כל מידע מוסמך, כיצד התנהלו הדברים הלכה למעשה. כך, למשל, נקבע בצו המקורי, כי "השר" משמעותו "שר הפנים או אדם שהוסמך על ידיו לעניין צו זה" (סעיף 1). איננו יודעים, אם שר הפנים הסמיך אדם לעניין צו זה. יהא עניין זה כאשר יהא, מבחינת המבנה האירגוני משפטי, נראה לי, כי סמכותו של הממונה לחוד וסמכותו של השר לחוד, ואין סמכותו של השר (על פי הצו המקורי) מבטלת או משעה את סמכותו של הממונה (על פי הפקודה).

6. סיכומו של דבר: בטרם הוחק החוק המתקן והותקנו הצווים החדשים, ניתן היה להטיל ארנונה במועצה מקומית רק באישור הממונה ובאישור השר. כדי לשלול את סמכות האישור של הממונה, היה צורך בהוראה בדבר חקיקה ראשי. אין שינוי בצו המקורי בלבד, היונק כוחו אך מהוראות הפקודה, כדי להביא לשלילת סמכות האישור של הממונה, כפי שראינו, הלכה למעשה לא נעשה בתקופה זו כל ניסיון לשלול את סמכות הממונה. קיומה של סמכות הממונה בצד סמכות שר הפנים איפשר פיקוח של השלטון המרכזי על השלטון המקומי, והיה בו כדי לשקף מדיניות באשר לאיזון, שנראה כראוי, בין סמכות השלטון המרכזי לבין סמכות השלטון המקומי (ראה ש' וייס, השלטון המקומי בישראל, רקע חוקתי וסוציו-פוליטי (עם עובד, תשל"ג) 17).
התקופה השנייה: לאחר חקיקת החוק המתקן והצווים החדשים

7. כפי שראינו, ההוראות בפקודה ובצו המקורי באשר להטלת ארנונה שיקפו מדיניות באשר למידת החופש שיש להעניק למועצות מקומיות. מדיניות דומה התקיימה לגבי עיריות, אשר אף סמכותן להטיל ארנונה הותנתה באישור השלטון המרכזי. סעיף 274 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קבע, כי "המועצה רשאית, באישור השר, להטיל בתחום העיריה, לכל שנת הכספים, את הארנונות המפורטות להלן". עיון בהסדר המשפטי לגבי עיריות מצביע על שני הבדלים חשובים בינו לבין זה שהוחל לעניין מועצות מקומיות: ראשית, העיגון החקיקתי לסמכות מועצת העירייה להטיל ארנונה ולצורך באישור השלטון המרכזי היה כל כולו בדבר חקיקה ראשי, היא פקודת העיריות [נוסח חדש]; שנית, האישור של השלטון המרכזי התבטא בצורך לקבל את אישורו של שר הפנים. אין הממונה בעל סמכות בעניין זה.

8. ב-1967 נתגבשה השקפה, שיש להכניס רפורמה ביחסי שלטון מרכזי - שלטון מקומי בכל הנוגע לגביית ארנונות. על פי השקפה זו, הוצע להעמיד את ארנונת הרכוש על עשרים וחמישה אחוזים, תוך שהרשות המקומית תוכל, ללא אישור השלטון המרכזי, להפחית משיעור זה. הארנונה הכללית לא הוגבלה בכל שיעור, תוך שנקבע, כי הרשות המקומית תוכל להטילה בלא צורך באישור השלטון המרכזי. משהוחלט על הרפורמה, התעוררה השאלה בדבר דרכי הגשמתה, כפי שראינו, בסיסו המשפטי של השלטון המקומי בישראל אינו מעוגן בדבר חקיקה אחד. עניינן של העיריות מוסדר בעיקרו בפקודת העיריות [נוסח חדש] (חקיקה ראשית), ואילו עניינן של המועצות המקומיות מוסדר בפקודה (חקיקה ראשית) ובצו המקורי (חקיקת משנה). כיצד ניתן להביא לרפורמה אחידה בכל אלה? הפתרון שנמצא הוא זה: העיגון העיקרי של הרפורמה ייעשה במסגרת תיקון של פקודת העיריות [נוסח חדש]. עם זאת ייקבע, כי רפורמה זו תחול גם במועצות מקומיות. על רקע זה הוגשה לכנסת הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 6). בדברי ההסבר להצעה נאמר, בעמ' 43-42:
"לפי החוק הקיים על העיריה לקבוע את שיעורי הארנונות בכל שנה וקביעה זו טעונה אישורו של שר הפנים. דבר זה הכביד הן על העיריות והן על שר הפנים. מוצע שהשיעור של ארנונות הרכוש יהיה 25% מן השווי לצורך ארנונה אלא שהעיריה תהיה רשאית לקבוע שיעור נמוך מזה, ומשקבעה אותו - יהיה שריר עד שישונה ע"י העיריה...

אשר לארנונה הכללית על העיריה יהיה להחליט בכל שנה על שיעורה - כמו עד כה - אלא שההחלטה לא תהא טעונה אישור של שר הפנים".
בהביאו את ההצעה לקריאה ראשונה הסביר סגן שר הפנים י' ש' בן מאיר (ד"כ 48 (תשכ"ז) 1079), את עיקרי הרפורמה החדשה:
"החידוש השלישי שבהצעת החוק בא לענות על הטענה שאין לרשויות המקומיות אוטונומיה מספיקה. זאת ועוד: הוא בא גם לבטל סיבוכים ולפעמים גם למנוע את משך הזמן הנדרש לאישור החלטות הרשות המקומית לגבי הטלת המס. מוצע לבטל את הצורך באישור השר גם לארנונת רכוש וגם לארנונות כלליות. לארנונת רכוש יש תקרה, ולגבי ארנונות כלליות - אנו מקווים שלא יהיו עוד העלאות, כי אנו חושבים שהארנונות כבר עלו במידה ניכרת במקומות מסוימים במדינה, ויש לסמוך על מועצת הרשות המקומית שהיא לא תעלה אותן יותר מדי. אנו מציעים לבטל בכלל את הצורך באישור השר גם לארנונת רכוש וגם לארנונות כלליות".
הצעת החוק התקבלה בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5) (הוא החוק המתקן). ההסדר הקודם, לפיו נדרש אישור שר הפנים הן לעניין ארנונת רכוש והן לעניין ארנונה כללית - בוטל. תחתיו נקבע, כי ארנונת הרכוש "תהיה בשיעור של 25 אחוז משוויו או בשיעור נמוך מזה שעליו החליטה המועצה" (סעיף 274 א (א) לפקודת העיריות [נוסח חדש]). אשר לארנונה כללית, נקבע (סעיף 274 ב (א) לפקודה) כלהלן:
"המועצה רשאית להטיל בתחום העיריה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית על נכסים...".
בהוראה זו נשמטה ההוראה בדבר הצורך באישור השר, ובכך הוגשמה הרפורמה בתחומי העיריות.

9. אך מה דינה של הארנונה במועצה מקומית? בעניין זה ניתן היה לנקוט מספר דרכי חקיקה. ניתן היה לומר, בחוק המתקן עצמו, כי הוראותיו חלות גם על מועצה מקומית. אילו כך נקבע בחוק המתקן, כי אז, לדעתי, התוצאה הייתה, כי לעניין מועצות מקומיות שוב אין צורך לא באישור השר ולא באישור הממונה. אשר לאישור השר, הקבוע בצו המקורי, הייתי אומר, כי הצורך בו היה עומד בסתירה להוראות החדשות בחוק המתקן, ובהתנגשות זו יד האחרון על העליונה. אשר לאישור הממונה על המחוז, המתקן ההיפותטי והמאוחר ביטל מכללא את הצורך באישור זה. ביטול מכללא זה נובע מהוראות החוק המתקן, כי המועצה המקומית רשאית להטיל ארנונה כללית, ואותן הייתי מפרש כשוללות את הצורך באישור הממונה. הייתי מצביע על דברי סגן שר הפנים בכנסת ד"כ 48 (תשכ"ז) 1079, לפיהם מטרת הרפורמה ליתן יתר אוטונומיה לרשויות המקומיות, לבטל סיבוכים מינהליים הקשורים בצורך באישור השלטון המרכזי, וכי "יש לסמוך על מועצת הרשות המקומית שהיא לא תעלה אותן יותר מדי" כביטוי לרעיון, שבענייני ארנונה כללית שוב אין שליטה לשלטון המרכזי בדמות אישור השר או הממונה. אך המחוקק לא נקט דרך זו. לא נקבע בחוק המתקן, כי הוראותיו חלות גם לעניין מועצות מקומיות. הטעם לכך נראה לי ברור למדיי. במועצות מקומיות, ההוראות בעניין הארנונות, לרבות הצורך באישורו של שר הפנים, קבועות בצו המקורי, שהוא דבר חקיקת משנה. אך טבעי הוא, על כן, כי שינוי בצו המקורי ייעשה אף הוא בדרך של חקיקת משנה ולא על ידי הוראה בחקיקה הראשית.

10. על רקע מציאות חקיקתית זו ניתן היה איפוא לנקוט את הטכניקה הבאה: בחוק התיקון לא ייאמר דבר בעניין מועצות מקומיות, תוך שההסדר, שנקבע בחוק המתקן לעניין עיריות, יוטל על מועצות מקומיות בדרך של שימוש שר הפנים בשיקול דעתו ובכוחו לתקן את הצו המקורי. אכן, אילו ננקטה דרך זו, ניתן היה לתקן את הצו המקורי, תוך השמטת הצורך באישורו של שר הפנים. כפי שראינו, הצורך באישורו של שר הפנים לעניין ארנונות מקורו בצו המקורי עצמו, וכשם ששר הפנים הוסמך להכניס דרישה זו בצו המקורי, כך מוסמך הוא לבטל דרישה זו. דא עקא, שטכניקה חקיקתית זו לא היה בה כדי להביא לתוצאה הרצויה, וזאת משני טעמים: ראשית, ניתוק פורמאלי של ההסדר לגבי מועצות מקומיות מההסדר לגבי עיריות היה משאיר חופשי את שיקול דעתו של שר הפנים לגבי מועצות מקומיות, באופן שהוא היה רשאי לקבוע הסדרים, שאינם עולים בקנה אחד עם אלה שנקבעו לגבי עירייה. כך, למשל, לא היה דבר, אשר ימנע ממנו מהעלות את תקרת מס הרכוש או אף לבטלה לחלוטין; שנית, השינוי בצו המקורי יוכל להיעשות רק במסגרת הסמכויות, הניתנות לשר הפנים בפקודה. כפי שראינו, סמכות זו אינה כוללת בחובה את הכוח לבטל את הצורך באישור הממונה, אם מבקשים לבטל לא רק את הצור באישור השר אלא גם את הצורך באישור הממונה, יש לקבוע בעניין זה הוראות בדבר חקיקה ראשי, ואין להסתפק בשיקול דעתו של שר הפנים, על פי הפקודה, לעניין תיקון הצו המקורי. אכן, המחוקק הראשי לא נקט טכניקה שנייה זו אלא בחר בדרך שלישית.

11. דרך החקיקה השלישית, העומדת לפני המחוקק, מבקשת להיבנות מהבעיות שעליהן עמדנו, ואשר שללו את דרכי החקיקה האחרות שתוארו. יסודותיה של הדרך השלישית הם שניים: ראשית, ההסדרים המיוחדים של הרפורמה בארנונות ייעשו בדרך של שינוי בצו המקורי, כך שתיווצר הרמוניה בין ההסדר הישן (המצוי בצו המקורי) לבין ההסדר החדש (שיימצא בתיקון לצו המקורי); שנית, שר הפנים יוסמך באופן מיוחד להביא לכל אותם שינויים, הדרושים לשם הפעלת הרפורמה במלואה, גם אם הדבר נוגד את הוראות הפקודה. דרך זו נקט המחוקק, סעיף 23 לחוק המתקן קובע:
"על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות, רשאי שר הפנים לכלול בצו כינון של מועצה מקומית הוראות כהוראות חוק זה, כולן או מקצתן, בתיאומים המחויבים לפי העניין".
הוראה זו מסמיכה את שר הפנים לקבוע את הרפורמה בדיני הארנונות בדר של תיקון הצו המקורי. עם זאת, הגשמתה של הרפורמה אינה יונקת אך מכוחו של ר הפנים על פי הפקודה אלא יונקת היא כוחה גם מהוראות החוק המתקן, המסמיך את שר הפנים לקבוע הסדרים "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות". בכך הוענקה, לדעתי, לשר הפנים הסמכות לבטל את הצורך באישור הממונה. כמובן, ייתכן שהמחוקק היה מיטיב לעשות, אילו נקבע בסעיף 23 לחוק המתקן במפורש, כי שוב אין צורך באישור הממונה לעניין הטלת ארנונות. אך נראה לי, כי הסמכה זו גלומה בלשון ה"על אף", הנקוטה בסעיף 23 לחוק המתקן.

12. בעקבות הוראת סעיף 23 לחוק המתקן הוצאו הצווים החדשים, אשר הותקנו על ידי שר הפנים "בתוקף סמכותי לפי סעיף 1 לפקודת המועצות המקומיות, וסעיף 23 לחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), תשכ"ז-1967". נקבעו בהם הוראות, הזהות בלשונן לאלו שנכללו בחוק המתקן, הן לעניין ארנונות רכוש והן לעניין ארנונה כללית. עם ביטול ארנונת הרכוש (חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 8) (ביטול ארנונת רכוש)), תוקנה פקודת העיריות [נוסח חדש] והותקן צו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ט-1969, שבעקבותיו נקבע בסעיף 153 (א) לצו המקורי:
"המועצה רשאית להטיל בתחומה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית על נכסים...".
הוראה זו זהה בלשונה להוראה המקבילה בפקודת העיריות [נוסח חדש] (סעיף 274 ב (א)). השאלה העומדת עתה להכרעתנו היא, אם לשון זה הביאה לביטול הצורך באישורו של הממונה. ודוק: לולא ההסמכה בחוק המתקן, אפילו הוראה מפורשת בצווים החדשים, לפיה אין צורך באישור הממונה, לא היה בה כדי להועיל. אך עתה, משהוענקה לשר הפנים הסמכה להתקין צווים חדשים "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות", שימוש בסמכותו וביטול הצורך באישור הממונה יהא אפקטיבי. השאלה היא, אם שר הפנים עשה שימוש בסמכותו, וביטל הלכה למעשה את הצורך באישור הממונה. לשון אחר: השאלה שוב אינה, לדעתי, אם שר הפנים מוסמך לבטל את הצורך באישור הממונה. השאלה היא, אם הסמכות המוענקת לשר הפנים לבטל הצורך באישור הממונה הוצאה מהכוח אל הפועל, או שמא עשה שר הפנים אך שימוש חלקי בסמכותו, כפי שהיה רשאי לעשות ("כולן או מקצתן"), באופן שהוא ביטל את הצורך באישור השר, אך לא ביטל את הצורך באישור הממונה.

13. לשם מתן תשובה על השאלה, אם סמכות הביטול הוצאה מהכוח אל הפועל, יש לשוב ולעיין בצווים החדשים. נקבע בהם, כי המועצה רשאית להטיל בתחומה ארנונה כללית. אכן, אילו הוחקה הוראה זו במנותק מכל ההיסטוריה החקיקתית שעליה עמדתי, לא הייתי מהסס לומר, כי אין בה ביטול אישור הממונה. הייתי אומר, כי סמכות המועצה לחוד וסמכות הממונה לחוד, וכל שהצווים החדשים עשו הוא ביטול הצורך באישור השר, תוך שימור הצורך באישור הממונה. אך אין לנתק את הצווים החדשים מהרקע הכללי לחקיקתם וממקור חיותם. הם באו להגשים רפורמה ביחסים שבין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי בדבר הארנונות. הלשון שננקטה בהם זהה ללשון שננקטה לגבי העיריות. ברור, שלעניין עיריות ביקשו לשחרר את השלטון המקומי מפיקוח השלטון המרכזי. אין כל ראיות להנחה, כי לעניין מועצות מקומיות הייתה כוונה להשאיר פיקוח מרכזי. מדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 6) ומדברי סגן השר הפנים בקריאה הראשונה עולה, לדעתי, כי המחוקק ביקש להנהיג הסדר אחיד בכל מיגווני השלטון המקומי, תוך שביקש לקבוע משטר אחד הן לעיריות והן למועצות מקומיות לעניין הארנונות. כפי שראינו, שעה שהוסברה הרפורמה לעניין ארנונות רכוש, נאמר, כי "יש לסמוך על מועצת הרשות המקומית שהיא לא תעלה אותן יותר מדי" (ד"כ 48 (תשכ"ז) 1079). בדוגמאות, שמביא סגן שר הפנים, הוא מתייחס ללא הבחנה הן לעיריות והן למועצות מקומיות. אם חופש ההחלטה היה ניתן רק לעירייה ולא למועצה המקומית, והאחרונה הייתה ממשיכה להיות כפופה לאישור הממונה, היה הדבר בוודאי מוצא את ביטויו בהיסטוריה החקיקתית. אין כל יסוד להנחה, כי חרף ההסמכה הרחבה בחוק המתקן לא עשה שר הפנים שימוש בכוח שניתן לו, וזאת כאשר תוכנו של הצו המקורי זהה לתוכנו של התיקון בפקודת העיריות. אכן, נאמן לגישתי, כי אילו נכלל התיקון בצווים החדשים בחוק המתקן עצמו, היה בכך כדי להביא לביטול הצורך באישור הממונה. אני סבור, כי יש להגיע לאותה תוצאה, מקום שהתיקון נכלל בצווים החדשים, תוך הסמכה בחוק המתקן להביא לשינוי בהוראות הפקודה.

14. הנה כי כן, נראה לי, כי את לשון הצווים החדשים, לפיהם "המועצה רשאית להטיל בתחומה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית על נכסים...", יש לפרש הן במובן חיובי והן במובן שלילי. אין זו רק הסמכה למועצה להטיל ארנונה, אלא זו גם שלילת הצורך באישורו של מאן דהוא. "המועצה רשאית" משמעותו, בהקשר שלפנינו, המועצה רשאית ללא צורך באישור שר הפנים וללא צורך באישור הממונה. ודוק: אין אני סבור, כי בכל מקרה בו ניתנת סמכות לפלוני לעשות מעשה, נשלל ממילא, בדרך של פרשנות, הצורך באישורו של אלמוני לאותו מעשה. אין אני גורס, כי מלשון הן של הסמכת פלוני נשמעת תמיד לשון לאו לעניין שלילת סמכותו של אלמוני. הכול תלוי בהקשר החקיקתי, במקומו של ההסדר במערך הכולל ובמטרת ההסדר ותכליתו. כבר ציינתי, כי אותן מלים עצמן ("המועצה רשאית..."), כאשר הן הוחקו לפני החוק המתקן מכוח הפקודה בלבד, היו מתפרשות ככפופות לצורך באישור הממונה. לא כן מלים אלה עצמן לאחר החוק המתקן, כאשר הן מותקנות מכוח הוראות סעיף 23 לחוק המתקן, וכאשר הן נעשות על רקע תכלית חקיקתית, שעניינה מתן אוטונומיה מסוימת לשלטון המקומי מפיקוח השלטון המרכזי.
מיתחם הסבירות השיפוטית

15. ער אני לכך, כי הגישה שעליה עמדתי אינה נקייה מקשיים: ראשית, ההיסטוריה החקיקתית היא דלה, ואין בה התייחסות מפורשת לביטול סמכות האישור של הממונה. כל שנאמר בה הוא, שאין צורך באישור השר אמת, התייחסות זו לשר הפנים טבעית היא, שכן בית הקיבול לרפורמה הוא פקודת העיריות [נוסח חדש], ובמסגרתה של זו יש מעמד, לעניין ארנונות, רק לשר הפנים. אך זהו "צידוק", שאינו מתיר לחלוטין את הספק העשוי לקנן בלב - שעליו עמד חברי, השופט ש' לוין
- שמא ביקשו לקבוע הסדר מיוחד למועצות מקומיות; שנית, הלשון שנקט שר הפנים בצווים החדשים אינה מזכירה במפורש את הממונה ואינה מבטלת במפורש את הצורך באישורו לעניין ארנונות. טבעי שמועלה הספק, שמא ביקש שר הפנים אף הפעם להכפיף את סמכות המועצה להטיל ארנונה לסמכות האישור על הממונה. עוצמתם של שני קשיים אלה גוברת, אם נעמיד לנגד עינינו את המציאות הנורמאטיבית, לפיה באמצעות הלשון, שלה נזקק שר הפנים בצווים החדשים, שהם חקיקת משנה ("המועצה רשאית"), אין מבקשים לבטל אך דרישת המופיע בצווים המקוריים, שגם הם חקיקת משנה, אלא מבקשים לבטל מכללא דרישה המצויה בפקודה, שהיא חקיקה ראשית.

16. אכן, אין אני בא כלל לומר, כי גישתו של חברי, השופט ש' לוין
, אינה אפשרית. מקובל עליי, כי את "קוביות הבנין המעטות שלנו" - כלשונו של הנשיא מ' לנדוי, "הלכה ושקול דעת בעשיית משפט", משפטים א (תשכ"ט) 292, ניתן לסדר באופן שעשה חברי, וכתוצאה מכך אף להגיע לתוצאה שאליה הוא הגיע. כל שבאתי לומר עד עתה הוא, כי דרכו של חברי אינה הדרך היחידה, וכי את קוביות הבניין ניתן לסדר אף בדרך אחרת וכתוצאה מכך לקבל תוצאה הפוכה. עניין לנו איפוא במקרה מעניין, שבו ניתן לפרש את לשון החקיקה, על רקע מטרתה, בשתי דרכים שונות. כל אחת מהן נראית לי כחוקית וכאפשרית. שוב ניצבים אנו בפני
אותם מקרים מעטים וקשים, שבהם חייב השופט להפעיל את שהשופט הולמס כינה כפררוגאטיבה הריבונית של הבחירה (ראה 239 (1952)o.w. holmes, collected legal papers ). כמובן, "פררוגאטיבה" זו אינה שרירותית. השופט אינו רשאי להטיל מטבע. הוא אינו רשאי לשקול כל שיקול העולה על רוחו. עליו לשקול בסבירות. נוצר כאן, בדומה לתחומי המשפט המינהלי, מיתחם של סבירות שיפוטית. בתוך המיתחם פנימה מצויות מספר אפשרויות, אשר השופט הסביר רשאי לבחור ביניהן. שני שופטים סבירים עשויים להגיע לתוצאות שונות. מקובל עליי, כי גישתו של חברי, השופט ש' לוין
, סבירה היא ואפשרית. אך נראה לי, כי גם הגישה ההפוכה, שבה אני דוגל, אף היא סבירה ואפשרית. אכן, בהציגי לפניי מספר שיקולים, בתוך מיתחם הסבירות השיפוטי, הגעתי לכלל מסקנה, כי בבחירה בין האפשרויות, הניצבות לפניי בעתירה זו, יש לבחור באפשרות הגורסת, כי מאז התקנתם של הצווים החדשים שוב אין צורך באישורו של הממונה להטלת ארנונה כללית על ידי מועצה מקומית. שלושה הם טעמיי לבחירתי זו.

17. ראשית, על אותם מאזניים, שבצדם האחד לשון החוק ובצדם האחר מטרת החוק, נותן אני משקל נכבד למטרת החוק ולתכליתו. מקובל עליי, כי "אין לך משמעות 'נכונה' של דיבור, אם אין לה עיגון לשוני ולו מינימאלי בתורת הלשון. חייבת להיות נקודת אחיזה ארכימדית לפירוש הנכון בלשון החוק" (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) בעמ' 74), וכי "דברים שלב אינם דברים וכוונת המחוקק שלא באה לביטוי בחיקוק עצמו אינה מעלה ואינה מורידה" (השופט זוסמן בד"נ 3/62, בעמ' 2479), אך משנמצאת נקודת אחיזה שכזו, יש ליתן ללשון החוק אותו פירוש, המגשים את מטרתו. בעתירה שלפנינו יש לגישתי עיגון לשוני בלשון צו המועצות המקומיות (א) (תיקון), תשכ"ט-1969, שבעקבותיו קובע סעיף 153 (א) לצו המקורי, כי "המועצה רשאית להטיל בתחומה, לכל שנת כספים, ארנונה כללית". קביעה זו מעגנת בתוכה את האפשרות הלשונית, כי משמעות ההוראה היא לא רק בהענקת סמכות למועצה אלא גם בשלילת הצורך באישור מגורם כלשהו שמחוץ למועצה. הוא הדין בחוק המתקן. קביעתו של סעיף 23 לחוק המתקן, כי שר הפנים רשאי לכלול בצו הכינון הוראות מסוימות "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות", מעגנת בתוכה את האפשרות הלשונית, כי משמעות ההוראה היא, כי צו הכינון יכול שיסתור את הוראות הפקודה.

18. על רקע קיומן של מספר אופציות לשוניות - זו של חברי וזו שלי - מתעוררת השאלה, מהי המטרה החקיקתית שאותה יש להגשים. אכן, מציאת תכלית החקיקה אינה משימה קלה, ולעתים יתקשה השופט בחשיפתה. לעתים לא יהא מנוס מלהיזקק להנחות שונות באשר לאותה תכלית, כגון לערכי היסוד של השיטה (ע"א 165/82, בעמ' 75; ע"ב 2/84, 3 ניימן ואח' נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט (2) 225). נראה לי, כי בעתירה שלפנינו יש לנו נתונים מספיקים באשר לתכלית החקיקה. מטרתה הייתה להעניק לשלטון המקומי אוטונומיה מהשלטון המרכזי בגביית ארנונות. אוטונומיה זו משמעותה שחרור הרשות המקומית מהצורך באישורו של השלטון המרכזי. בעיריות משמעות הדבר העדר הצורך באישורו של שר הפנים. במועצות מקומיות משמעות הדבר העדר הצורך באישורם של שר הפנים הממונה". אפשרות כזו קיימת כמובן, אך לדעתי היא רחוקה מדיי מכדי להניחה כבסיס שניתן לסמוך פחות על מועצה מקומית מאשר על עירייה לעניין קביעת שיעורי הארנונות ללא פיקוח, ומן הדין הוא להפעיל על סמכותה בעניין זה את סמכות האישור של הממונה". אפשרות כזו קיימת כמובן, אך לדעתי היא רחוקה מדיי מכדי להניחה כבסיס למלאכת הפרשנות. יש להניח, כי אילו ביקש המחוקק לשמור על סמכות הממונה, היה נמצא לכך ביטוי בהיסטוריה החקיקתית. יש להניח, כי לפחות שר הפנים והממונה עצמו היו מודעים לכך, שהרי יש להניח, כי הדבר משקף גם את מדיניותם שלהם. אך כיצד ניתן להסביר את התופעה, כי מאז הצווים החדשים שוב אין ניתן אישור לארנונות החדשות? כפי שראינו, בהתייחסו לארנונה הכללית ציין סגן שר הפנים, כי "אנו מקווים שלא יהיו עוד העלאות, כי אנו חושבים שהארנונות כבר עלו במידה ניכרת במקומות מסוימים במדינה, ויש לסמוך על מועצת הרשות המקומית שהיא לא תעלה אותן יותר מדי" (ד"כ 48 (תשכ"ז) 109). האין משתמעת מכאן ההנחה, כי הרשות המקומית חופשית להעלות את הארנונה הכללית בלא פיקוח השלטון המרכזי? אילו פיקוח זה היה עומד בעינו, האם אין להניח שסגן השר היה מציין, כי בכל הנוגע למועצות מקומיות (להבדיל מעיריות) אין צורך "לסמוך" על מועצת הרשות המקומית, שכן עדיין נדרש אישור הממונה? זאת ועוד: אילו כל שנתכוונו לו הוא ביטול הצורך באישור שר הפנים, לא היה צורך בקביעתו של סעיף 23 לחוק המתקן, כי הוראות צו הכינון יבואו "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות". כפי שראינו, שלילת הצורך באישור השר להחלטתה של מועצה מקומית ניתנת להשגה ללא הסמכה שכזו, שכן די בתיקון הצו המקורי מכוח הסמכה בפקודה עצמה. הקביעה בסעיף 23 לחוק המתקן לא רק שהיא מיותרת אלא היא נוגדת את תכלית החקיקה. כדי להתגבר על קושי זה גורס חברי, כי "המלים: 'על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות' מתייחסות, לכאורה, אך לתוכן ההחלטה, המטילה את הארנונות, והן באות ללמד, שההסדרים התוכניים של צו הכינון יחולו, אף אם הם מנוגדים להסדרים הכלולים בסעיפים 14 ו-15 לפקודה". פירוש זה נראה לי קשה. הסעיפים 14 ו-15 לפקודה מנוסחים בצורה רחבה, ומבחינת תוכן ההחלטה נראה, כי די בהם כדי לאפשר את הרפורמה, שהחוק המתקן הכניס בהטלת ארנונות. לבסוף, מיעוט "הראיות" באשר למטרת החקיקה מן הראוי לו שיכביד על חברי באותה מידה שהוא מכביד עליי. דומה, שגם חברי אינו חולק על כך, כי חוק יש לפרש לאור מטרתו, ומבין האפשרויות הלשוניות יש לבחור באותה אפשרות, המגשימה את תכלית החוק. אם כך, מהי התכלית החקיקתית, שאותה מבקשת חברי להגשים? נראה לי, כי חברי יתקשה למצוא לגישתו שלו, המבחינה בין עיריות לבין מועצות מקומיות, עיגון בהיסטוריה החקיקתית. כיצד, אם כן, בוחר הוא באפשרות המועדפת על ידיו בלא שזו תכוון על ידי מטרה חקיקתית כלשהי? דומה, שתשובתו של חברי היא, כי באין אינדיקאציה ברורה על מטרת החקיקה, יש לפרש את החוק על פי משמעותו "הטקסטואלית". אך אפילו אקבל גישה זו - אשר כשלעצמה אינה נראית לי - מה יעשה השופט, כאשר המשמעות "הטקסטואלית" אינה חד משמעית? האם ניתן לומר בצורה החלטית וללא כל פקפוק, כי הדיבור "על אף האמור בפקודת המועצות המקומיות" בסעיף 23 לחוק המתקן מתייחס אך לתוכן ההחלטה ולא לאישור הממונה? דומה, שגם חברי אינו מרחיק לכת עד כדי כך. מציין הוא בחוות דעתו, כי מלים אלה מתייחסות "לכאורה" לתוכן ההחלטה בלבד. אך אם כך, האין צורך להיזקק למטרת החוק כדי להבהיר "לכאורה" זה? הנה כי כן, הקושי, הקיים בגיבוש מטרת החוק המתקן, הוא קושי, שלו חייב חברי להיות שותף. אין הוא יכול לרחוץ בניקיון הלשון בלבד. בהתמודדות עם קושי זה נראה לי, כי חרף מיעוט "הראיות" על דבר תכלית החוק ניתן לדלות מההיסטוריה החקיקתית עמדה בטוחה למדיי לגבי מטרת החוק המתקן. מטרה זו לא הייתה להבחין בין עיריות לבין מועצות מקומיות. המטרה הייתה להעניק אוטונומיה לרשות המקומית (עירייה ומועצה מקומית כאחת) מפיקוח השלטון המרכזי בכל הנוגע להטלת ארנונה (כללית ורכוש). זהו טעמי הראשון לבחירה באפשרות, שנראית לי כראויה.

ודוק: על פי גישתי, אין לנו לחפש בהיסטוריה החקיקתית את עמדתו של חבר כנסת זה או אחר לבעיה הפרשנית הספציפית המטרידה אותנו. פתרונה של הבעיה הפרשנית מוטל על בית המשפט ועליו בלבד (ראה בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה (4) 118, בעמ' 141; בג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט (3) 141). איננו מחפשים בהיסטוריה החקיקתית תשובה לשאלה, אם הכנסת ביקשה לבטל את הצורך באישור הממונה אם לאו. אני מקבל, כי שאלה זו כלל לא עמדה לדיון בכנסת, ואפילו היה בה דיון, אין הוא מכריע מבחינתנו. השאלה, אם דרוש אישור הממונה, היא שאלה משפטית, אשר בית המשפט צריך להכריע בה על יסוד פירושו שלו לחוק ולא על יסוד פירושם של אחרים. השופט אינו מחפש בהיסטוריה החקיקתית תשובה קונקרטית לבעיה המעשית העומדת להכרעתו. בית המשפט אינו מעוניין בתמונות הספציפיות ובדימויים הקונקרטיים, שהיו לנגד עיניו של המחוקק. אנו מחפשים בהיסטוריה החקיקתית את תכלית החקיקה. אנו מחפשים את האינטרסים והמטרות, אשר הפשרה והאיזון שביניהם הביאו למדיניות, העומדת ביסוד הנורמה שאותה יש לפרש. אנו מחפשים את התפיסה העקרונית ולא את היישום האינדיווידואלי. אנו מחפשים את ההפשטה, העיקרון, המדיניות והתכלית (ראהwurzel , "methods of judicial thinking"- the modern legal philosophy series" 9 science of legal method (1917) 345 ). אנו מעוניינים ב-concept של המחוקק באשר למטרת החוק, ולא ב-conception שלו באשר לפתרון הסכסוך הספציפי, העומד להכרעת בית המשפט (השווהr. dworkin , "the forum of principle" 56 n.y.u.l. rev . (1981) 469 ). על כן, בפני
יתי להיסטוריה החקיקתית, לא ביקשתי לדעת כיצד פירש סגן שר הפנים את סעיף 23 לחוק המתקן. איני מעוניין מידע על תפיסתו הפרשנית של סגן השר באשר לצורך באישור הממונה. אנו עוסקים באנאליזה של החוק ולא בפסיכואנאליזה של המחוקק (ראה בג"צ 246/81 , 260 אגודת דרך ארץ ואח' נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה (4) 1. בפני
יתי להיסטוריה החקיקתית ביקשתי לעמוד על מגמות היסוד, העומדות במהותה של החקיקה. אך טבעי הוא, כי בהצעת החוק ובדברי הכנסת יימצאו נתונים בעניין זה, שכן אין חקיקתו של החוק עניין מקרי. החוק הוא יצירה תכליתית, הבאה להגשים מדיניות "חוק הוא מכשיר לשם ביצועה של מטרה חקיקתית, ולכן הוא צריך פרשנות לפי המטרה הגלומה בו" (השופט זוסמן בע"א 481/73 רוזנברג, עו"ד, מנהל עזבון אלזה ברגמן נ' ( ארנסט) שטסל , פ"ד כט (1) 505). כמובן, לעתים נתקשה במציאת התכלית האמורה. לעתים ההיסטוריה החקיקתית היא דלה. אכן, ההיסטוריה החקיקתית אינה חזית הכול. היא אך כלי עזר משני לגילוי תכלית החקיקה. לעתים אין היא אמינה דייה. אין היא כלי העזר היחיד. אך במקום שניתן לדלות מתוכה בצורה אמינה את תכלית החקיקה, אין לוותר על מכשיר משני חשוב זה. מודע אני לכך, כי גישה פרשנית תכלתית זו אינה פשוטה כלל ועיקר. היא מחייבת העמקה. היא אינה מכאנית, היא מסרבת לראות בחוק מבצר, הנכבש על ידי מילון. היא רואה בחוק עטיפה לרעיון חי, המשתנה על פי נסיבות הזמן והמקום, לשם הגשמת מטרת החוק (ע"פ 787/79, 881 מזרחי נ' מדינת ישראל וערעור שכנגד, פ"ד לה (4) 421, בעמ' 427). בעתירה שלפנינו עלינו לפרש את הוראות סעיפים 23 לחוק המתקן וסעיף 153 לצו המקורי. כדי לפרשם יש לדלות את תכלית החקיקה. כפי שראינו, זו, לדעתי, מתן אוטונומיה לשלטון המקומי מהשלטון המרכזי בכל הנוגע להטלת ארנונות. על רקע מטרה כללית ועקרונית זו פירשתי את הוראות החוק. זהו טעמי הראשון לבחירה באפשרות שנראית לי כראויה.
19. שנית, הסוגיה העומדת להכרעתנו הוכרעה על ידי בית משפט זה לפני כשנתיים וחצי (בג"צ 83/39). בהנמקה קצרה (מפי השופט גולדברג) פסק בית משפט זה (הנשיא שמגר, השופטים ד' לוין וגולדברג), כי סעיף 153 (א) לצו המקורי, כפי שתוקן, "אינו מחייב עוד קבלת אישורו של הממונה על המחוז על הטלת ארנונה כללית, כפי שנדרש בסעיף 14 לפקודה, לגבי יתר תשלומי החובה שהמועצה המקומית מוסמכת להטילם". מקובל עליי, כי מקום ש

פסק דין
קודם של בית משפט זה אינו נכון, יש לסטות ממנו. "עדיין ייתכנו מקרים בהם יהיה בית המשפט משוכנע שהתקדים אינו נכון ומן ההכרח לשנותו" (לנדוי, במאמרו הנ"ל, בעמ' 296). במצב דברים זה אין השופט רשאי שלא לסטות מההחלטה הקודמת. חובתו "המוסרית והמשפטית" גם יחד היא לתקן את הטעות ולהעמיד הלכה על נכונותה (ראהa. witkon , "some reflections on judicial law-making" 2 l. rev.(1967) 475,480 ). לא כן, מקום שפסק הדין הקודם בחר באופציה אפשרית, אם כי השופט המאוחר יותר מעדיף אופציה אחרת, אפשרית גם היא. במצב דברים זה אין חובה לסטות מהתקדים הקודם, נהפוך הוא: יש להתחשב בעצם בקיומו של התקדים, שכן "יבכר על שופט, ובצדק, הכרעה בהתאם לתקדימים על פני הכרעה אחרת, גם אם אינה מחייבת אותו כלל וכלל" (ג' טדסקי, "הלכת התקדים בזמן האחרון" הפרקליט כב (תשכ"ו) 320, 325). גישה זו נובעת מהכבוד הנרכש לאחינו, שתורתם עולה מהספרים, מהצורך להבטיח ביטחון ויציבות ומתוך הכרה, כי יש להגשים ציפיות סבירות של בני הציבור, המבססות עצמן על פסיקתו של בית המשפט. אמת הדבר, פסיקתו הקודמת של בית משפט זה אינה קושרת את הפסיקה המאוחרת, אך אין דבר שימנע מהפסיקה המאוחרת מלהתקשר אל זו שבעבר. התקשרות זו היא טבעית, שכן היצירה השיפוטית היא יצירה נמשכת, בחינת שרשרת הבנויה חוליות חוליות. ודוק: אין הפסיקה הקודמת מחייבת. ההתקשרות אינה נובעת מחובה חיצונית או מהטלת "זיקה עצמית". ההתקשרות נובעת מעצם ההתחשבות בקיומה של הפסיקה הקודמת, המעניקה משקל לאפשרות שנבחרה על ידיה, והמעדיפה אותה על פני האפשרות האחרת, שנדחתה על ידיה. כמובן, ייתכן שקיימים נימוקים, שיש בהם כדי לאזן את התמונה ולהביא בכל זאת להעדפתה של האפשרות האחרת. ייתכן שהאפשרות שנבחרה גורמת לתקלות שלא נצפו מראש. ייתכן כי קיימים נימוקים שבמדיניות משפטית להעדיף את האפשרות האחרת. אך בהעדר נימוקים שכאלה דעתי היא, כי בין אמת לאמת - יציב עדיף. בפרשה שלפנינו, על פי גישתי שלי - להבדיל מגישתו של חברי, השופט ש' לוין
- קיימות שתי אפשרויות "נכונות", האחת שאומצה על ידי בית משפט זה בעבר, האחרת, המועצת על ידי חברי. לא מצאתי בעתירה שלפנינו כל נימוק שבמדיניות משפטית, שיש בו כדי להביא להעדפת האפשרות, שחברי דוגל בה, על פני האפשרות, שנתקבלה בבג"צ 83/39. על כן יש, לדעתי, להמשיך בהלכתו הקודמת של בית משפט זה. זהו טעמי השני.

20. שלישית, מאז הותקן הראשון שבין הצווים החדשים עברו למעלה משמונה עשרה שנים. נמסר לנו על ידי מר יאראק, כי במשך כל התקופה הזו הניחו הכול, כי אישורו של הממונה אינו נחוץ. הלכה למעשה לא ניתן אישור הממונה לכל חוקי העזר של המועצות המקומיות, אשר הטילו ארנונה כללית. אם גישתו של חברי תתקבל, משמעות הדבר היא, כי כל חוקי העזר מאז 1967, אשר הוטלה בהם ארנונה כללית, בטלים ומבוטלים. זוהי תוצאה קשה ביותר, שיש בה כדי לגרום לשיבוש ניכר במערכות השלטון המקומי. כמובן, אם הנוהג, שעל פיו נהגו בעבר, מבוסס על פירוש מוטעה של החוק, אין בנוהג זה להעלות או להוריד. תהא תוצאתו קשה כאשר תהיה. "כידוע אין בכוחו של נוהג להכשיר פירוש מוטעה של החוק" (השופט לנדוי בע"פ 19/53 בריל נ' היועץ המשפטי, פ"ד ז 561, בעמ' 562; פ"ע יג 168). חובתו של בית המשפט היא לשרש את הטעות. זו חובה יסודית, אשר הנאמנות לחוק מטילה על השופט. לא כן כאשר הנוהג, שעל פיו נהגו בעבר, מבוסס על פירוש אפשרי וחוקי של החוק, אם גם לא פירוש הנראה לבית המשפט כפירוש הטוב ביותר. במקרה כגון זה יש להתחשב במציאות העובדתית שנוצרה בעבר ולקחתה בחשבון השיקולים, אם לסטות בפירוש החדש מזה שנהגו על פיו בעבר (ראה בג"צ 442/77 א' קטן ואח' עירית חולון ואח', פ"ד לב (1) 494, בעמ' 498). עמד על כך השופט ברנזון, באמרו:
"נכון, כי במקרים מסויימים יכול נוהג בעבר להשפיע על הפירוש שיש לתת להוראות חוק הנוגעות לעניין פלוני, בייחוד כאשר הצדדים ביססו את חישוביהם ועסקיהם על פיו וקיבלו על עצמם התחייבויות הנובעות מכך...
כל זה טוב ויפה, אבל לא כאשר ישנה הוראת חוק ברורה, שאינה ניתנת לשני פירושים (בג"צ 148/71 בתי הזיקוק בחיפה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד כו (1) 18, בעמ' 25).
אכן, טעות בפירוש חוק אינה מקבלת הכשר על ידי התנהגות עובדתית על יסוד הפירוש המוטעה. אך התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר. אף כאן יש מקום לבחון את התקלות, הצומחות מאימוץ הפירוש החדש ומזניחת הפירוש הישן לעומת היתרונות הצומחים מכך. רק אם היתרונות עולים על התקלות, יש מקום לזנוח את הגישה המקובלת ולבחור בגישה חדשה. בעתירה שלפנינו לא מצאתי כל יתרונות מיוחדים בגישו של חברי, השופט ש' לוין
. אין בה אלא אימוץ פירוש אפשרי אחר על פני רעהו. במצב דברים זה יש להעדיף את הביטחון והיציבות תוך מניעת אנדרלמוסיה, שאינה מחויבת המציאות הנורמאטיבית. זהו טעמי השלישי.

21. סיכומו של דבר: דעתי היא, כי קיים בסיס מספיק בלשון החקיקה ובתכליתה כדי להגיע למסקנה, כי מאז החוק המתקן והצווים החדשים אין צורך באישור הממונה להחלטת מועצה מקומית בענייני ארנונה כללית. משהגעתי לכך, עליי לדון בטענות העותרת לגופן. בעניין זה מקובלת עליי גישתה של חברתי, השופטת נתניהו, כי המועצה פעלה במסגרת סמכויותיה, שעה שהטילה ארנונה כללית על הנכס של העותרת, על פי הקריטריון של מספר העובדים המועסקים במפעל.

הוחלט ברוב דעות, כנגד דעתו החולקת של השופט ש' לוין
, לדחות את העתירה. העותרת תישא ביציאות המשיבים. כן תישא העותרת בשכר טרחת המשיבים 1 ו-2 בסך של אלפיים שקלים חדשים, ובשכר טרחת המשיב 3 בסך אלף שקלים חדשים. סכום זה ישא ריבית והצמדה עד לתשלומו בפועל.

ניתן היום, י' בשבט תשמ"ו (20.1.86).









בג"צ בית המשפט העליון 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת ישי, ראש המועצה המקומית רמת ישי, הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים, [ פ"ד: מ 1 113 ] (פורסם ב-ֽ 20/01/1986)












להסרת פסק דין זה לחץ כאן