קיבוץ משמר העמק, העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל, אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' - המועצה הארצית לתכנון ובניה, המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים,הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון ואח'

 
קיבוץ משמר העמק, העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל, אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' - המועצה הארצית לתכנון ובניה, המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים,הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון ואח'
תיקים נוספים על קיבוץ משמר העמק | תיקים נוספים על העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל | תיקים נוספים על אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה | תיקים נוספים על המועצה הארצית לתכנון ובניה | תיקים נוספים על המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים | תיקים נוספים על הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון |

380/95 פה     28/12/1998




פה 380/95 קיבוץ משמר העמק, העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל, אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים,הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון ואח'




בבית המשפט המחוזי
ב נ צ ר ת

תיק המרצת פתיחה: 380/95
בפני
כב' השופט: מנחם בן דוד
בענין:
1. קיבוץ משמר העמק

2. העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל

3. אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה
שלושתם ע"י ב"כ עוה"ד ת. שחם קינן ואח'
4. מועצה אזורית מגידו
ע"י ב"כ עוה"ד מ. נחליאלי ואח'
5. הועדה המקומית לתכנון ובניה יזרעאלים
ע"י ב"כ עוה"ד ר. צין ואח'
ה מ ב ק ש י ם
נ ג ד
1. המועצה הארצית לתכנון ובניה

2. המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים
3. הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון
4. הועדה להשלמת תוכניות – מחוז צפון
5. ממשלת ישראל
6. שר הפנים
7. שר הבטחון
8. שר המשפטים
9. השירות ההידרולוגי
משיבים מס' 1-9 ע"י ב"כ עו"ד עופר גוט

10. קיבוץ עין השופט
ע"י ב"כ עו"ד ד. וייסגלס

ה מ ש י ב י ם
פ ס ק – ד י ן

הליך זה עוסק בגורלה של תכנית מפורטת שמספרה ג/6859 אשר אושרה על ידי שר הפנים ודבר אישורה פורסם בילקוט הפירסומים מס' 4310 ביום 8/6/95. (להלן תיקרא תכנית זו לשם הקיצור "התכנית") . התכנית חלה על שטח בן כ-660 דונם המצוי באזור יערות מנשה ומיקומו, באופן כללי, בין הקיבוצים עין השופט ומשמר העמק
. תכליתה של התכנית היא שינוי יעודו של השטח, נשוא התכנית, הפיכתו וקביעתו כאתר לסילוק פסולת מוצקה. (האתר נקרא בפי הנוגעים בדבר על דרך הקיצור, בשם "אס"פ" והוא יקרא כך גם להלן) . כפי שעוד יפורט עברה התכנית גלגולים רבים עד שאושרה כאמור לעיל, אלא שבטרם היא תצא אל הפועל פנו מספר גורמים לערכאה זו וביקשו סעדים הצהרתיים שונים שתכליתם בטולה של התכנית וסיכול הכוונה להקים את האס"פ במקום המיועד על פי התכנית. לאחר שינויים שחלו במהלך ההתדיינות, מתייצבים כאן כעותרים, קיבוץ משמר העמק
, (להלן יקרא לשם הקיצור "העותר"), העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל
, אגודת אדם טבע ודין – אגודה להגנת הסביבה, כשאליהם חוברים הועדה המקומית לתכנון ובניה יזרעאלים, (להלן תיקרא "הועדה המקומית") וכן המועצה האזורית מגידו, (להלן תיקרא "המועצה האזורית"). גופים שונים ורבים צורפו כמשיבים לעתירה אך המשיבים החשובים לעניננו הם, המועצה הארצית לתכנון ולבניה, (להלן תיקרא "המועצה הארצית"), ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית, (להלן תיקרא "הועדה לעררים") , הועדה להשלמה תכניות במחוז הצפון, (להלן תיקרא הול"ת) וקיבוץ עין השופט, (להלן יקרא לשם הקיצור "עין השופט"). ממשלת ישראל ושר הפנים צורפו אף הם כמשיבים לעתירה. מכאן ואילך יקראו כל המשיבים הנ"ל, למעט עין השופט, בשם כולל "רשויות המדינה". יצויין כי העתירה כאן הוגשה בטרם נחקק פרק י:1 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, (להלן יקרא "החוק"), כך שהמגבלות הקבועות בסעיף 255א. לחוק, בענין סמכות השיפוט שיש לערכאה זו כלפי מוסדות התכנון ובעלי התפקידים המפורטים שם, אינן חלות על ההליך הנוכחי. בקשה שהוגשה בזמנו לדחות על הסף את ההליך ולהפנות העתירה לבג"ץ נדחתה על ידי שופט אחר של ערכאה זו.
במהלך ההתדיינות כאן העלו העותרים טענות רבות שאת כולן ביקשו המשיבים לדחות. על מנת לסבר את האוזן ולצקת מסגרת לדיוננו, מסגרת שאף תשמש אותנו במהלך גיבוש ההכרעה בהמשך, אציין להלן ציוני דרך מרכזיים בתולדותיה של התכנית.
את התכנית יזם עין השופט. הוא הגישה לועדה המקומית וזו המליצה בפני
הועדה המחוזית להעביר את התכנית להפקדה. התכנית הועברה איפוא לטיפולה של הועדה האחרונה ומטעמה טיפלה בתכנית ועדת המשנה לתכניות נוף הגליל. ועדה זו דנה בתכנית וביום 15/1/90 החליטה להמליץ בפני
הועדה המחוזית להפקיד את התכנית, בתנאים, שעל החשוב בהם לעניננו, נעמוד עוד בהמשך. הפרוטוקול שנערך מישיבת ועדת המשנה שצוינה לעיל צורף לתשובת רשויות המדינה וסומן שם כנספח מש/3. בהמשך לכך והיה זה ביום 25/6/90, החליטה אותה ועדה לבקש את המועצה הארצית לכלול את התכנית בתמ"א 16, תוך קביעת סייגים לכך. עותק מהפרוטוקול שמשקף את מהלכה של אותה ישיבה וההחלטה שנתקבלה בה, צורף כנספח מש/5 לתשובת רשויות המדינה. כאן המקום להסביר כי תמ"א 16, (שתיקרא להלן בשמה זה), הינה תכנית המיתאר הארצית לסילוק אשפה. עותק מתקנותיה של תמ"א 16 צורף לתשובת רשויות המדינה וסומן שם כנספח מש/1. בין לבין נתקבל אישורה של הועדה לשימור הקרקע החקלאית לשינוי יעודו של השטח בהתאמה לתכנית. אישורה של הועדה הנ"ל נדרש מאחר והקרקע היתה מוכרזת כקרקע חקלאית.
לאחר פרסום דבר הפקדתה של התכנית הוגשו כנגדה מספר התנגדויות ובהן זו של משמר העמק
וזו של המועצה האזורית. בינתיים הודיע עין השופט, בתאריך 18/1/91, כי הוא איננו מעונין עוד להמשיך בהליכים לאישורו של הפרוייקט נשוא התכנית והוא חוזר בו מיזמותו. גם הועדה המקומית פנתה וביקשה להשהות את הליכי אישור התכנית. לית מאן דפליג כי השינוי בעמדתם של עין השופט ושל המועצה האזורית, אליה משתייך גם עין השופט, נבע בעיקר מלחצים שהפעילו ישובים שכנים בשל חששם מהשפעות סביבתיות שליליות שעשויות להיות לאס"פ על אזור מגוריהם. האס"פ, זאת לדעת, עתיד לקלוט פסולת מוצקה "שמיוצרת" על ידי אוכלוסיה בת מליון נפש (!), מכל מחוז הצפון.
בתאריך 18/2/91 החליטה ועדת המשנה נוף הגליל של הועדה המחוזית, כי למרות שעין השופט שוב אינו מעונין בתכנית הרי לועדה המחוזית עצמה יש ענין בה ולפיכך יש להמשיך בהליכים לאישורה. ועדה זו שבה והמליצה בפני
המועצה הארצית לצרף את האס"פ לתמ"א 16. (ראה פרוטוקול הועדה מהישיבה הנ"ל המהווה את נספח מש/6 לתשובת רשויות המדינה). המועצה הארצית שהתכנסה לדון בענין ביום 2/7/91 דנה בפני
יה והחליטה לאשר את צירופו של האס"פ לתמ"א 16, (ראה על כך את נספח מש/9 לתשובת רשויות המדינה).
בתאריך 23/12/91 התכנסה הועדה המחוזית, דנה בתכנית ואימצה את החלטתה של ועדת המשנה נוף הגליל, שצוינה לעיל, והחליטה כי התכנית שהומלצה קודם לכן להפקדה הפכה "לקניינה", (כך בלשונה), ואין נפקות לעובדה שיוזם התכנית חזר בו מחפצו בה. ( ראה על כך את פרוטוקול הועדה הזו, נספח מש/11 לתשובת רשויות המדינה). בשלב זה עתידה היתה הועדה המחוזית לדון בהתנגדויות אלא שהליך זה התעכב ובסופו של דבר החליטה הועדה המחוזית ביום 5/8/92 להעביר הטיפול בתכנית ל-ול"ת הרי היא הועדה להשלמת תכניות שמונתה כאן, מכח סעיף 109א. (ב) לחוק, על ידי יושב ראש הועדה המחוזית. בחברי הועדה מונו נציג משרד הפנים, (שאף משמש כחבר המועצה הארצית), נציג הועדה המחוזית ונציג הועדה המקומית. הול"ת שמעה את ההתנגדויות שהוגשו ביחס לתכנית, קיימה מספר דיונים, בחנה חוות דעת שהוגשו לה ובסופו של דבר החליטה, ברוב דעות, לאשר את התכנית בכפוף למספר תנאים שנכללו בהחלטה. (על חלקם נעמוד בהמשך). העתק מפרוטוקול דיוני הועדה הזו צורף לתשובת רשויות המדינה כנספח מש/16. נציגי משמר העמק
, המועצה האזורית והעמותה לאיכות הסביבה מרחב יזרעאל, ביקשו וקיבלו רשות לערער על החלטת הול"ת בפני
המועצה הארצית. לאחר דיון החליטה ועדת העררים ביום 13/9/94 לדחות את הערר ותוך כדי כך היא אף החליטה לבטל תנאי חשוב שכללה הול"ת בהחלטתה, ועל כך נדון עוד בהמשך. (העתק מפרוטוקול ועדת העררים צורף לעתירת המבקשים וסומן שם כנספח מב/7). בעקבות החלטתה של ועדת העררים החליט שר הפנים לאשר את התכנית והודעה על כך פורסמה כאמור לעיל בילקוט הפרסומים.

עד כאן סקרתי בתמצית את שלבי הטיפול העיקריים שעברה התכנית במסגרת מוסדות התכנון השונים. כפי שכבר צוין לעיל, במהלך ההתדיינות כאן, נקטו לעיתים חלק מבעלי הדין עמדות שונות מאלה אותן נקטו קודם לכן. כך, עין השופט, שהודיע בעבר כי הוא חוזר בו מרצונו לממש התכנית. חזר לתמוך בה תוך שהוא שב ומודיע כי בדעתו להקים את האס"פ, אם תאושר התכנית, וזאת מתוך צפייה, כך נראה, שהקמת האס"פ, כמו גם ניהולו, ימסרו לידו. הועדה המקומית והמועצה האזורית שבראשית הדרך תמכו בתכנית ועודדו אותה,אך אחר כך חזרו בהן, מתייצבים כעת בצד העותרים ומבקשים את ביטולה. במהלך ההתדיינות כאן, בכתבי הטענות ובכתבי הסיכומים, מעלים העותרים קשת רחבה של טענות כנגד חלק ניכר מהמהלכים שהיו כרוכים בדרך אישורה של התכנית. מטבע הדברים הליך מינהלי כה מורכב ומסובך, כפי שהתחייב כאן בנסיבות הענין ומכח הדין, חשוף הוא לאיתור פגמים ושגיאות שנעשו על ידי העוסקים במלאכה. ברי שלא כל טעות שנחשפה כאן יש בכוחה לגרום לכך שבית המשפט יתערב ויורה על פסילתה של התכנית, וראה למשל את דברי בית המשפט העליון בבג"ץ 465/93 שפורסם בפד"י מ"ח (2) עמ' 622 ובבג"ץ 118/80 שפורסם בפד"י ל"ה (1) עמ' 239. כפי שנקבע באותם פסקי דין וכאמור לעיל, לא כל פגם יש בו כדי לפסול החלטה מינהלית. רק פגם מהותי היורד לשורשו של ענין יש בו כדי לפסול ההחלטה. כלל נוסף שגובש בפסיקה שימש אותי כאן בגיבוש מסקנותי לאמור, בית המשפט אינו משמש כאן כרשות – על לתכנון ואין זה מתפקידו, גם לא מסמכותו, לבכר את שיקול דעתו שלו על פני זה של רשויות התכנון. תפקידו של בית המשפט מתמקד בקיום ביקורת שיפוטית על תקינות ההליך, בזיקה להוראות הדין ולעקרונות נוספים המשמשים נר לרגלינו כגון שמירת עיקרי הצדק הטבעי וכו', וראה בענין למשל את פסק הדין שניתן בבג"ץ 2920/94 שפורסם בפד"י נ(3) בעמ' 441.
באספקלריה זו בחנתי כאן את כל הטענות והטיעונים, לכאן ולכאן , ומבלי להתעלם ממשמעות ההחלטה שעתידה להינתן בהמשך, הגעתי לכלל מסקנה שכמה מטענות העותרים ראויות להתקבל ובעטיין אין מנוס מאשר להצהיר על בטלותן של חלק מההחלטות שנתקבלו ונעשו במהלך הטיפול בתכנית ובכך נעבור לדון מכאן ואילך.
הפגם המהותי הראשון שמצאתי נוגע בעיקרו של דבר לעובדה שלמוסד התכנון הרלבנטי לא הוגש, טרם אישורה של התכנית על ידו, תסקיר השפעה על הסביבה במשמעותו בתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשמ"ב – 1982. (להלן יקרא לשם הקיצור התסקיר שנדרש, "התסקיר" ואילו התקנות הנ"ל תיקראנה להלן "התקנות") . פגמים נוספים שנמצאו כאן ענינם היותן של חלק מההחלטות שנתקבלו נגועות בחריגה מסמכות ובטעות באופן הפעלת שיקול הדעת.
בראשונה אדון בשאלות ובחילוקי הדעות הנוגעות לענין התסקיר. למעשה אין מחלוקת שתסקיר כמשמעותו בתקנות לא הוכן ולא הוגש כאן. המחלוקת סביב שאלה זו היא כפולה, דהיינו, האם היה כאן כלל צורך בהכנתו של תסקיר וגם אם כך תהיה המסקנה עדיין יהיה עלינו לבדוק את טענתם הנוספת של המשיבים ולפיה גם אם היה צורך בהכנת תסקיר הרי היה בפני
הרשויות תחליף ראוי לכך. אדון בשאלות אלה כסדרן.
אשר לצורך בהכנת תסקיר. תקנה 2 לתקנות קובעת אימתי קיימת חובה להכין ולצרף תסקיר לתכנית שעומדת על הפרק, וזה לשון חלקיה הרלבנטיים של התקנה:
" 2. (א) לא ידון מוסד תכנון בתכנית מסוג התכניות
המנויות בתקנת משנה (ב) ולא יחליט בתכנית כאמור, אלא
אם הוכן וצורף לתכנית תסקיר השפעה על הסביבה.
(ב) ואלה סוגי התכניות:
(1) ...........
(2) מינחתים,............ אחרים לסילוק פסולת מוצקה,
אשר המועצה הארצית או הועדה המחוזית הדנה
בתכניות אלה סבורה כי לפעילותן תהיה השפעה
סביבתית ניכרת החורגת מעבר לתחום המקומי".
(ההדגשה שלי).
עינינו הרואות כי מכח התקנות עצמן אין חובה "מולדת" להכין ולצרף תסקיר שעה שמדובר באס"פ אלא וכפי שאסביר להלן המועצה הארצית עשתה שימוש בסמכות שהוקנתה לה על פי התקנות וקבעה כאן, במסגרת תנאי התמ"א, את הצורך בהכנתו וצירופו של תסקיר כל אימת שמדובר באס"פ. מסקנה זו נלמדת על ידי מההוראה הקבועה בסעיף 19 לתמ"א 16. סעיף זה קובע כדלהלן:
"19. דינה של כל תכנית מפורטת לפי סעיף 18 כדין תכנית שתקנה 2 לתקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), התשמ"ב – 1982 חלה עליה".
(בסעיף 18 לתמ"א, שנזכר לעיל, נקבע כי הגבולות המדויקים של אתרי הסילוק ואתרי הטיפול באשפה, המותרים על פי התמ"א, יקבעו בתכניות מפורטות בהן יקבעו, בין השאר, הוראות בתחומים ובנושאים שפורטו שם בסעיף). עותק מהוראות התמ"א צורף כנספח מש/1 לתשובת רשויות המדינה. נראה לי שהפירוש הנכון שיש ליתן לאמור בסעיף 19 הנ"ל הינו, כי כבר במסגרת התמ"א הפעילה המועצה הארצית את שיקול הדעת שהוקנה לה בתקנה 2 לתקנות והביעה את עמדתה כי לתכנית מפורטת, דוגמת התכנית, העוסקת באס"פ, יש השפעה סביבתית ניכרת החורגת מעבר לתחום המקומי וקבעה בכך נורמה כללית ומחייבת כי יש להכין ולצרף תסקיר כל אימת שתכנית כזו עולה על הפרק. זהו הפירוש היחיד שיש לתת לסעיף 19 לתמ"א וכל פירוש אחר אינו עומד במבחן הביקורת. ברי שלשם החלתן של התקנות באופן כללי על התמ"א, לא היה צורך בקביעת סעיף 19 שהרי ממילא התקנות בהיותן דין חלות ככאלה על התמ"א ולא מכח "חסדיה" של האחרונה.
בחינת ההסדר שנקבע כאן מלמדת על כך שתמ"א 16 נקבעה בתכנית-על הכוללת עקרונות כלליים והקמתו של כל אס"פ ספציפי צריכה להיות מעוגנת בתכנית מפורטת שתעובד ותאושר בידי מוסדות התכנון הנמוכים יותר וזאת על פי הקבוע בסעיף 18 לתמ"א, כאשר בסעיף 19 להוראותיה, (כשהיא משולבת עם האמור בתקנות) , הוסיפה וקבעה התמ"א את הצורך בהכנה וצירוף תסקיר לתכנית מפורטת. זו היתה למעשה גם תפיסתם של חברי המועצה הארצית שעה שהסכימו לצרף את האס"פ הרלבנטי לרשימת האספ" ים מבלי לדרוש כבר באותו השלב, עובר לצירוף, כי יוגש תסקיר. כפי שאצביע על כך עתה, וכאמור לעיל, לא יכול להיות ספק שזו היתה גם תפיסתם של חברי מוסדות התכנון השונים במהלך טיפולם בתכנית ורק כאן , משהחלו ההליכים המשפטיים, מנסים הם להציג את ההוויה כאילו אין בסיס לטענה בדבר הצורך בהכנת תסקיר. להלן אצביע על מה מבוססת קביעתי זו.
בתאריך 7/7/91 החליטה כזכור המועצה הארצית לצרף את האס"פ, (עם עוד 3 אתרים אחרים), לרשימת האתרים הכלולים בתמ"א 16. הפרוטוקול מישיבה זו צורף כנספח מש/9 לתשובת רשויות המדינה. במהלך הדיון שקדם לקבלת ההחלטה בדבר צירוף האתרים הללו ומשהתעוררו ספקות בקרב חברי המועצה, "מרגיע" את המשתתפים חבר המועצה ומי ששימש כראש צוות עורכי תמ"א 16, מר עלוני, ואומר את הדברים הבאים, שם בעמוד 3:
"מזכיר שבתכנית הארצית, בהוראות, שמו דגש במנגנון של
גמישות............. היום מוגשים לאחר דיונים בועדות
המשנה ובועדת העורכים על בסיס מקצועי כאשר כל אתר
נבדק מנקודות ראות רבות, כמו כן, האתרים בטרם יופעלו
חייבים בתכנית מפורטת ותסקיר השפעה על הסביבה "
(ההדגשה שלי).
בעמוד 4 לפרוטוקול שב מר עלוני ונוטל את רשות הדיבור וא







פה בית משפט מחוזי 380/95 קיבוץ משמר העמק, העמותה לאיכות הסביבה במרחב יזרעאל, אדם טבע ודין-אגודה ישראלית להגנת הסביבה ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, המועצה הארצית לתכנון ובניה – ועדת המשנה לעררים,הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון ואח' (פורסם ב-ֽ 28/12/1998)












להסרת פסק דין זה לחץ כאן