אשל הירדן יזום ובנין בע"מ, עופרה בונשטיין, מור זכרון בע"מ ואח' - המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה,ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ואח'

ניתן להפיק דוחות מלאים על הצדדים בתיק זה

מצאנו עבורכם דוחות זמינים על הצדדים בתיק זה. יתכן שתאלצו להזין נתונים נוספים כגון ת.ז
אשל הירדן יזום ובנין בע"מ עופרה בונשטיין מור זכרון בע"מ המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה
 
אשל הירדן יזום ובנין בע"מ, עופרה בונשטיין, מור זכרון בע"מ ואח' - המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה,ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ואח'
תיקים נוספים על אשל הירדן יזום ובנין בע"מ | תיקים נוספים על עופרה בונשטיין | תיקים נוספים על מור זכרון בע"מ | תיקים נוספים על המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה | תיקים נוספים על ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה |

599093
4696/07 עעמ     10/01/2010




עעמ 4696/07 אשל הירדן יזום ובנין בע"מ, עופרה בונשטיין, מור זכרון בע"מ ואח' נ' המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה,ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ואח'




החלטה בתיק עע"ם 4696/07



בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים


עע"ם 4696/07

עע"ם 4766/07

בפני
:

כבוד השופט א' א' לוי


כבוד השופטת מ' נאור


כבוד השופט ע' פוגלמן




המערערת בעע"ם 4696/07:

המערערים בעע"ם /4766:

אשל הירדן יזום ובנין בע"מ

עופרה בונשטיין

מור זכרון בע"מ
שרה בשן
יואב בשן


נ


ג


ד



המשיבים בעע"ם 4696/07

1. המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה

ובעע"ם 4766/07:

2. ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה




3. גזבר המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה


ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים חיפה, בעת"מ 00-001308/03, מיום 26.4.07, שניתן על ידי כבוד השופטת שושנה שטמר


תאריך הישיבה:
כ"ב בחשון

התש"ע

(9.11.09)

בשם המערערת בעע"ם 4696/07:
עו"ד ח' שטרן
בשם המערערים בעע"ם

עו"ד ג' אייזנשטיין

4766/07:


בשם המשיבים בעע"ם
4696/07 ובעע"ם 4766/07:
עו"ד ס' מזרחי


פסק-דין


השופט ע' פוגלמן
:



בית המשפט לענינים מינהליים (כב' השופטת
ש' שטמר)
דחה את עתירותיהם של המערערים להורות למשיבה 1 להמציא להם תעודות המאשרות כי אין להם חובות כלפיה. לכך מכוונים הערעורים שלפנינו.

הרקע העובדתי וההליכים עד כה

1.
המערערים בשני הערעורים שלפנינו הם בעלי מקרקעין וחברות קבלניות אשר ביקשו לבנות בניינים למגורים על מקרקעין המצויים בתחומי המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה (להלן: המועצה). ייעודם המקורי של המקרקעין היה חקלאי, וחלו עליהם תוכניות מתאר ש/23א' ו-ש/23ב' ובהמשך, גם תוכנית הרחבת שטחים למגורים ש/במ/552 (להלן: התוכנית) שמטרתה הייתה הפשרת קרקעות מהירה לבנייה למגורים. תוכנית אחרונה זו אושרה על ידי הועדה לבניה למגורים לפי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן – 1990, שנחקק בעקבות גלי העליה הגדולים בתחילת שנות התשעים של המאה הקודמת. בתכניות נקבע, ולעניין זה נשוב עוד בהמשך, כי הועדה המקומית רשאית לסרב ליתן היתרי בנייה בשטח בו לא קיימים פיתוח ותשתית עירונית מינימאלית. המערערים אשר ביקשו, כאמור, לבנות בניינים למגורים במקרקעין, היו רשאים לפתח את המקרקעין בעצמם, אולם הם העדיפו, מטעמיהם, כי המועצה תהיה זו שתבצע את עבודות הפיתוח. בשל העדרה של תשתית כאמור, הותנתה הענקת היתרי הבנייה בכך שהמערערים ישאו בעלותן של עבודות הפיתוח אותן הייתה המועצה עתידה לבצע.

2.
על רקע זה, נחתמו בין המערערים למועצה הסכמים בגדרם ביקשו המערערים מן המועצה לפעול לביצוען של עבודות הפיתוח האמורות והתחייבו לשאת בעלויות הכרוכות בהן (להלן: מסמכי
ההתחייבות). בצד הסכום ששילמו עבור הוצאות הפיתוח, התחייבו המערערים כי ככל שיתהווה פער בין הסכומים ששולמו מראש לסכום הסופי של עלויות הפיתוח, הם ישאו בו. בנוסף "תרמו" המערערים סכום כסף נוסף הנקוב אף הוא במסמך ההתחייבות. סכום זה יועד לפתוח שטחים ציבוריים פתוחים (שצ"פ). מסמכי ההתחייבות הראשונים נחתמו בשנת 1996 ובשנת 2000 חתמו עופרה בונשטיין
וחברת "מור זכרון בע"מ – שניים מהמערערים בעע"מ 4766/07 (להלן: בונשטיין ומור זכרון, בהתאמה) – עם המועצה על הסכם לבניית יחידות דיור נוספות, שהחליף את מסמך התחייבות מ-1996. נוסחו של ההסכם הנוסף היה דומה, אם כי מפורט יותר וגם בגדרו "תרמו" המערערים סכום כסף נוסף הנקוב אף הוא במסמך ההתחייבות. בנוסחם המדויק של מסמכי ההתחייבות נשוב עוד לעסוק בהמשך.

3.
לאחר החתימה על מסמכי ההתחייבות, החלו המערערים לבנות את יחידות הדיור ולמכרן. עם סיום העבודות פנו רוכשי הדירות למועצה וביקשו לקבל ממנה אישורים בדבר העדר חובות לצורך רישום הדירות על שמם בלשכת רישום המקרקעין, לפי
סעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]
. בתחילה, נענתה המועצה לבקשות אולם בהמשך, היא סירבה להפיקם, בטענה כי למערערים חובות כספיים למועצה בגין עלויות הפיתוח של המקרקעין, ורק לאחר שחובות אלה יוסדרו היא תמשיך בהמצאת האישורים. דרישות התשלום הומצאו למערערים בין חודש דצמבר 2002 לחודש מרץ 2003 והן התייחסו לחובות שהצטברו בגין עבודות הפיתוח והתשתית שבוצעו על יד המועצה, וכללו את סלילתם של שני כבישים שמספרם 18 ו-19. הכבישים נסללו בשני שלבים. השלב הראשון בוצע בין השנים 1997-1996 ואילו השלב השני בין השנים 2002-2000. הסכומים לתשלום עבור עבודות הפיתוח האמורות חושבו לפי ההפרש בין עלויות הפיתוח בפועל לבין הסכום ששולם על ידי המערערים מראש. המועצה סירבה לדרישת המערערים לראות ב"תרומות" שהועברו על ידם משום תשלום על חשבון עבודות הפיתוח. לאחר שמגעים שנוהלו בין הצדדים בעניין החוב הנטען על ידי המועצה לא צלחו, הגישו המערערים עתירות לבית המשפט לעניינים מנהליים. בגדרי העתירות, העלו המערערים טענות שונות נגד התנהלותה של המועצה וביקשו להורות לה להמציא לרוכשי הדירות תעודות חתומות בידי ראש המועצה, המיועדות לרשם המקרקעין בחיפה, לצורך העברת בעלות על יחידות הדיור לרוכשי הדירות.

4.
בית המשפט המחוזי קבע, כי העתירות הוגשו בשיהוי סובייקטיבי. אולם, בשל כך שהשיהוי נבע מניסיונם של המערערים להגיע לפשרה עם המועצה, ונוכח הנזק החמור הצפוי למערערים כתוצאה מדחייתן של העתירות על הסף – החליט בית המשפט
לדון בעתירות לגופן. בתחמו את גבולות הדיון ציין בית המשפט, כי על מנת שניתן יהיה להכריע במחלוקת בעניין סמכותה של המועצה לדרוש את התשלום שבו מותנית הוצאת התעודות לשם רישום בלשכת המקרקעין – אין מנוס מלהידרש גם לשאלת גובה החוב הנתבע ולסבירות החיוב (עמ' 13 לפסק הדין). בהמשך נקבע, כי החתימה על מסמכי ההתחייבות לא לקתה בכפייה או בעושק, שכן על פי דין ולפי הוראות התוכניות החלות על המקרקעין, רשאית היתה המועצה להתנות את מתן ההיתר בתשלום הוצאות הפיתוח במלואן; והיא רשאית לסרב ליתן היתרי בנייה אם השטח אינו מפותח מבחינת תשתית עירונית. בנוסף, מסמכי ההתחייבות נחתמו מתוך מניע כלכלי ברור של המערערים, אשר היו מעוניינים בפיתוח השטח באופן מיידי, שעה שזמנה של המועצה לא דחק, והיא יכולה היתה להמתין עם הפיתוח בעיקר מסיבות תקציביות. "למרות זאת" – הוסיף בית המשפט –
"התגבש בין הצדדים הסכם, שבו קיבל כל אחד את מה שרצה: ה[מערערים] פיתוח מהיר, והמועצה מימון לתחילת העבודות. האילוץ קיים, מקום שלרשות לא הייתה סמכות חוקית לדרוש תשלום או תמורה עבור שירותיה... בענייננו... למועצה הייתה הסמכות לדרוש מבעלי המקרקעין תשלום עבור הוצאות הפיתוח, ולכן אין בהסכם משום אילוץ" (עמ' 17-16 לפסק הדין). עוד נקבע, כי אף אם במסמכי ההתחייבות נפל פגם של כפייה או עושק, הרי שהוא "נרפא" נוכח הזמן שחלף מאז נחתמו מסמכי ההתחייבות ונוכח התנהלותם של המערערים מאז החתימה עליהם, התנהלות שיש לראותה כהסכמה בדיעבד
(עמ' 17 לפסק הדין).

5.
בהמשך נקבע, כי מלשונם של מסמכי ההתחייבות ומאומד דעתם של הצדדים הנלמד מנסיבות המקרה עולה בבירור, כי הסכום שנגבה מן המערערים איננו סופי אלא מבוסס על אומדן בלבד וכי למועצה עומדת הזכות לגבות את ההוצאות בפועל, לכשיוצאו (עמ' 22 לפסק הדין). עוד נפסק, כי על טענת המערערים לפיה הם שילמו את כספי התרומה מתוך אילוץ וחוסר ברירה וכי יש לראות סכום זה כחלק מן הסכום ששולם מראש עבור עבודות הפיתוח – חלה התיישנות, ואף לגופו של עניין בטענה זו אין ממש, הן בשל מפגש הרצונות שהתקיים בין הצדדים, הן נוכח העובדה שהמועצה הסתמכה על תשלום הכספים ותכננה את תקציבה בהתאם (עמ' 19-18 לפסק הדין).

6.
בית המשפט הוסיף וציין, כי מכוחו של חוק עזר לבנימינה (סלילת רחובות), תשי"א-1950 (להלן:

חוק העזר) ומכוחם של מסמכי ההתחייבות, מוסמכת המועצה לסלול כביש באופן שייקבע על ידה. בצד האמור, אין זה סביר להניח שאומד דעת הצדדים היה שזו האחרונה רשאית לבחור לעשות שימוש בכל סוג חומרים שתרצה. בהעדר קביעה ברורה בעניין זה במסמכי ההתחייבות, סבר בית המשפט כי היה על המועצה לעשות שימוש בחומרים נהוגים ומקובלים, "מהסוג הבינוני", כמתחייב מסעיף 45 לחוק החוזים
לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים)
. בנוסף, ככל שהוצאות הסלילה חרגו מן הממוצע והסביר, היה על המועצה להודיע על כך למערערים מבעוד מועד. בסוגיית סבירותן של הוצאות הסלילה, הוגשו לבית המשפט חוות-דעת מומחים מטעם הצדדים. בחוות-דעתו של האדריכל אמיר בלום (להלן: בלום), שהוגשה מטעם המערערים, נערכה השוואה בין הרחובות נושא הערעור לבין רחובות סמוכים להם. המסקנה שהסיק בלום מהשוואה זו היתה
כי "רמת הפיתוח ברחובות... אינה נהוגה ברחובות משולבים ועולה בהרבה על הרמה הנדרשת בישובים אחרים"; וכי "האלמנטים בהם השתמשו בפיתוח הרחובות דנן, עולה בעשרות ואף מאות אחוזים מהאלמנטים בהם משתמשים בפיתוח רחובות דומים" (ע/1; עמ' 29 לפסק הדין). בניגוד אליו, סבר המומחה מטעם המועצה, האדריכל יצחק חיל (להלן: חיל) כי רמת הפיתוח ברחובות האמורים הייתה ממוצעת לחלוטין (ע/12).

7.
בית המשפט מצא, כי ההבדלים בין עלויות הביצוע ברחובות שנסללו בסמוך למקרקעי המערערים לעלויות הביצוע ברחובות אחרים – עליהם הצביע בלום – אינם משקפים את המציאות, שכן מחירי החומרים בהם נקב בלום לא היו מחירי קטלוג היצרן אלא מחירים משוערים, הכפופים ליכולת המיקוח של הקבלן המבצע (עמ' 30 לפסק הדין). בנוסף, הרחובות שמולם ערך בלום את ההשוואה נסללו כבר בתחילת שנות ה-90, ואף לעדותו, בהינתן פער השנים עשויים להשתנות זמינות החומרים, עלותם ועלות הביצוע. עוד צוין, כי מחוות דעתו של בלום נעדרה התייחסות לשאלה מה צריך היה להיות מחירה של הסלילה, ובמה הוא חרג ממחיר סלילתם של כבישים אחרים מאותו סוג (עמ' 30 לפסק הדין). על רקע זה, העדיף בית המשפט את חוות דעתו של חיל וקבע, כי האבן ששימשה לריצוף הרחובות הינה אבן ממוצעת, וכי הבחירה בה התקבלה מתוך שיקול דעת סביר, מה גם שהשכונה יועדה להיות שכונת יוקרה, ועובדה זו נלקחה על ידי המערערים בחשבון בקביעת מחירי הדירות (עמ' 32 לפסק הדין).

8.
בצד האמור, בית המשפט לא קיבל את עמדתם של בלום וחיל באשר למחירה של האבן שבה נעשה שימוש לצורך הסלילה, משום שכאמור, בלום התבסס על מחיר הכפוף למיקוח, ואילו חיל נקב במחיר שניתן לו לצורך עריכת חוות דעת, ולא שיקף את מחירה של האבן לצורך עבודה. בהעדר חוות-דעת המבהירה עניין זה, הסתמך בית המשפט על הצעת מחיר שהעבירה חברת "איטונג" לאשל הירדן, ובה נאמר כי מחירה של האבן הוא 45 ש"ח למ"ר (ע/2), תוך שהוא קובע כי הצעת מחיר זו היא "הצעת מחיר קונקרטית, שאינה מסתמכת על השערות או שניתנה לצורך חוות דעת. זוהי הראייה האובייקטיבית ביותר... היא אף מהווה איזושהי נקודת אמצע בין המחיר שנקב בו אדריכל בלום בחוות דעתו (כ-38 ש"ח למ"ר....) לבין המחיר בו נקבע אדריכל חיל (כ-50 ש"ח למ"ר)" (עמ' 32 לפסק הדין). בהמשך נקבע, כי הבחירה באבן היתה סבירה, וכי אף אם היה מקום לעשות שימוש באבן זולה יותר לצורך הסלילה, הרי שההפרש בין אבן זולה לבין האבן שנבחרה לבסוף איננו מתבטא בסכומים גדולים (
שם
). מכאן, שתוספת התשלום העיקרית בה חויבו המערערים נבעה מעלות הכביש, או מבחירה של עמודי תאורה, מכסי ביוב ואלמנטים דקורטיביים נוספים. המערערים לא הצליחו להראות כי
בסלילה עצמה
הייתה חריגה כלשהי. צוין, כי על מנת לערוך השוואה כזו, היה על המערערים להביא חוות דעת על עלות של אבן ממוצעת עם עלות סלילה לכביש משתלב באותה תקופה בה נסלל הכביש ולהראות כי ההפרש בין הנדרש על ידי המועצה לבין העלות המוצעת היה בלתי סביר. חוות דעת כזו לא הובאה (עמ' 33 לפסק הדין). יחד עם זאת, מצא בית המשפט המחוזי טעם לפגם בכך שהמועצה התייעצה – בשאלת בחירת הריצוף – עם בעלי הדירות ולא עם המערערים (עמ' 33 לפסק הדין).

9.
טענת המערערים, לפיה בניגוד למתחייב מחוק העזר לא קיבלה המועצה החלטה בדבר סלילת כביש באזור הגובל במקרקעין שלהם – נדחתה, תוך שנקבע כי חוק העזר איננו מחייב החלטה פרטנית ביחס לכל רחוב, ודי בכך שהמועצה החליטה לפתח את תוכנית ש/במ/522, מה גם שהמערערים ידעו על הכוונה לסלול כביש ברחובות הרלוונטיים, ובמסמכי ההתחייבות הם אף ביקשו מן המועצה כי תפעל למען סלילת הכבישים (עמ' 34 לפסק הדין). לבסוף, קיבל בית המשפט את עדותו של גזבר המועצה לפיה המועצה אכן פתחה חשבון ייעודי לסכומים שנגבו מן המערערים עבור פיתוח השכונות החדשות, וכן את טענתו לפיה הכספים שנגבו מן המערערים בסוף שנת 96' שולמו באופן מיידי לכיסוי ההוצאות של תוכנית הסלילה ולכיסוי עלויות עבודות הסלילה. זאת, חרף כך שבפני
בית המשפט לא הוצגו מסמכים המעידים על פתיחת חשבון בנק נפרד עבור סכומים אלה ועל תנועות הכספים שיועדו לביצוע העבודות. עובדה אחרונה זו נזקפה לחובתה של המועצה בכך שלא נפסקו לזכותה הוצאות משפט.

הטענות בערעור

10.
בשני הערעורים שלפנינו נשזרו טענות זהות רבות. מטעמי נוחות וקיצור, תובאנה הטענות הזהות במאוחד, ויתר הטענות תפורטנה בנפרד. המערערים סבורים, כי בגדרי הערעור שלפנינו אין מקום להכריע בשאלת גובה החוב. זאת, משום שלא הובאו על ידי המועצה ראיות באשר להוצאותיה בפועל. המערערים חוזרים וטוענים כי דינם של מסמכי ההתחייבות להתבטל בשל פגמים של כפייה ועושק שנפלו בכריתתם. בנוסף, לעמדתם, מסמכי ההתחייבות עומדים בניגוד להוראותיו של חוק העזר, הן משום שחוק העזר מאפשר גביית כספים רק
לאחר
השלמת העבודות ואילו מסמכי ההתחייבות מאפשרים למועצה לגבות מן היזמים כספים מראש ובטרם השלמת הסלילה; הן משום
שלא התקבלה החלטת מועצה המאשרת את סלילת הכבישים הרלוונטיים במסגרת עבודות הפיתוח.

11.
המערערים טוענים כי הסכומים הנקובים במסמכי ההתחייבות משקפים את העלות
הסופית
בה היו מחויבים לשאת ולא סכום ראשוני בלבד. אשל הירדן סבורה, כי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה ממסמך ההתחייבות נעדרת הסכמה באשר לסוג החומרים בהם ייעשה שימוש – אינה מדויקת, הואיל ובמסמך זה קיימת הסכמה ביחס לעלותה הסבירה של הסלילה. מכל מקום, לעמדת המערערים
המועצה לא הייתה רשאית להחליט מה יהיה סטנדרט הסלילה מבלי להיוועץ בהם תחילה והדברים אמורים ביתר שאת נוכח כך ש
הוצאות הסלילה בפרט, והוצאות הפיתוח בכלל, חרגו מהרף הממוצע והמקובל. לעמדת המערערים, בפסק דינו של בית המשפט המחוזי קיימות קביעות סותרות בשאלת סטנדרט הביצוע של עבודות הפיתוח ולא ניתן להסיק ממנו מסקנה ברורה ביחס לסבירותן עלותן של ההוצאות שהוצאו לצורך עבודות אלה. עוד הם טוענים, כי המועצה נמנעה מהצגת כל הנתונים הרלוונטיים לעניין זה; ומהבהרת האופן שבו הכריע מהנדס המועצה

בהתאם לסמכותו לפי חוק העזר

בגובה דמי ההשתתפות החלים על המערערים. המערערים סבורים כי יש לראות ב"תרומה" שהעבירו למועצה משום תשלום ששולם על ידם לצורך עבודות הפיתוח, וכי על טענותיהם בעניין זה לא חלה התיישנות. לבסוף נטען, כי יש לשערך את הסכומים ששילמו המערערים על חשבון עבודות הפיתוח ולצרף להם הפרשי הצמדה וריבית.

12.
המועצה סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לעמדתה, טענות המערערים, בעיקרן, מבקשות להשיג על ממצאי עובדה ומהימנות בהם אין עילה להתערב. בהמשך נטען, כי מכוחו של חוק העזר ומכוחן של התוכניות החלות על המקרקעין הייתה לה סמכות לחייב את המערערים בתשלום מלוא הוצאות הסלילה שהוצאו על ידה. עוד צוין, כי הוועדה המקומית המרחבית (למעט במספר רשויות מקומיות) מחויבת על פי חוק שלא להוציא היתרים למקרקעין שאין בהם פיתוח ולכן, בהחלטתה להתנות את מתן היתרי הבנייה בפיתוח המקרקעין – לא נפל כל פגם. בדומה סבורה המועצה, כי מן הטעמים עליהם עמד בית המשפט המחוזי, בחתימה על מסמכי ההתחייבות לא נפל פגם מסוג כפייה או עושק וממילא, המועד להעלאתן של טענות מעין אלה חלף זה מכבר. לטענת המועצה, הסכום שנגבה מן המערערים בתחילה לא נועד לכסות את מלוא עלויות הסלילה; ונוכח ההתחייבויות שנטלו המערערים על עצמם, היא לא הייתה מחויבת להיוועץ בהם במהלך ביצוע העבודות או לקבל את אישורם בנוגע למתכונת ביצוען. ממילא, נטען, המערערים שהו בשטח כל העת, נכחו בהליך הסלילה ועמדו בקשר רציף עם מהנדס המועצה. המועצה מדגישה, כי היא פרסמה מכרזים לקבלנים לביצוע העבודות ובחרה את ההצעות הטובות והזולות ביותר שהונחו לפניה, והעלויות הסופיות אינן חורגות מהאומדן הסביר ואף נמוכות מהמקובל. לחלופין נטען, כי אף אם עלויות סלילת הכבישים היו גבוהות מהמקובל, הרי שעובדה זו הייתה ידועה למערערים מראש, ולפיכך, עמדה להם האפשרות "לגלגל" את העלויות על כתפיהם של רוכשי הדירות.

13.
המועצה סבורה כי המערערים מנועים מלטעון, בחלוף זמן כה רב, נגד חוקיות הגבייה של כספי התרומה שנגבו מהם, מה גם שאלה נגבו בסמכות והמועצה הסתמכה עליהם לצורך פיתוח המקרקעין. לחלופין נטען, כי אף אם כספי התרומה נגבו מן המערערים ללא יסוד בדין – טענה אותה מכחישה המועצה – הרי שאי-חוקיות זו נרפאת נוכח כך שמדובר בסכומים סבירים, אשר נגבו מן המערערים מתוך רצונם שלהם ולמען אינטרסים כלכליים מובהקים. בהמשך נטען, כי הכספים שנגבו מן המערערים מכוח מסמכי ההתחייבות שימשו בסמוך לגבייתם לכיסוי תכנון וביצוע עבודות הפיתוח. לפיכך, כספים אלה לא היו יכולים לצבור ריבית. סכומים אלה הוצאו, כך לטענת המועצה, לצורך ביצוע עבודות הפיתוח הגובלות במקרקעי המערערים, ולצורך זה בלבד. עוד נטען, כי בניגוד לטענות המערערים, במסמכי ההתחייבות נרשם כי במידה ויוחזרו סכומים על ידי המועצה – הם יוצמדו למדד ואין כל אזכור לתוספת ריבית. לבסוף טוענת המועצה, כי בניגוד לטענת המערערים, קיימות החלטות מועצה לגבי הסכמי הפיתוח, פתיחת חשבון בנק וסלילת הכבישים; וכי היא פעלה בשקיפות מלאה, והעבירה למערערים את כל המסמכים שביקשו.

דיון
מסגרת הדיון

14.
סעיף 21 לפקודת המועצות המקומיות (להלן: הפקודה) קובע לאמור:

תנאי לרישום העברת מקרקעין
אין לרשום בפנקס-מקרקעין כל העברת נכס המצוי בתחומה של מועצה מקומית,
אלא לאחר שהוצגה לפני רשם-מקרקעין תעודה חתומה בידי ראש המועצה המקומית, המעידה שכל החובות המגיעים למועצה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס והנובעים מהוראות הפקודה או כל חיקוק אחר, סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.
"העברה", לעניין סעיף זה - כמשמעותה בפקודת העברת-קרקעות.


להוראה זו שני פנים. מחד, היא "
טומנת בחובה חובה סטטוטורית מטעם מועצה מקומית לתת לבעל הרשום של מקרקעין תעודה המעידה על תשלום החובות המגיעים למועצה מאת בעל הנכס לגבי אותו נכס כדי לאפשר את העברת הנכס לאחר" (בג"צ 242/67
אסעד נ' המועצה המקומית כפר יפיע
,


פ"ד כב(1) 274,

276 (1968)). מאידך, היא מעניקה למועצה המקומית סמכות לעכב את מתן האישורים הנדרשים לצורך הרישום בלשכת המקרקעין, כל זמן שבעל המקרקעין חב לה חוב כספי. השאלה הדרושה להכרעתנו היא, אם בנסיבות המקרה שלפנינו עשתה המועצה שימוש ראוי בסמכותה במובן זה שלמערערים אכן קיים חוב כלפיה, בגינו רשאית היתה לעכב את מתן התעודה עד לתשלומו. לצורך הכרעה בשאלה זו אין מנוס מלהידרש, ולו בעקיפין, לשאלת סבירותו של החוב שלקיומו טוענת המועצה, ולבחון אם מדובר בחוב שיש לו אחיזה במערך ההסכמי שנוצר בין הצדדים. יחד עם זאת, אין לנו צורך להכריע, בגדרי הערעורים שלפנינו, בשאלת גובהו המדויק של החוב האמור. בטרם נפנה לדיון בשאלות שעל הפרק נעיר, כי ההליכים בבית המשפט קמא חרגו מהמתכונת המקובלת לדיון בעתירות מנהליות, כקבוע בתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א - 2000, ונוהלו בדומה להתדיינות אזרחית; אולם
בכך אין כדי לשנות את גבולות הדיון שלפנינו, בהתאם למתווה עליו עמדתי לעיל.

תוקפם ופרשנותם של מסמכי ההתחייבות

15.
נקודת המוצא לדיון בשאלת קיומו של חוב למועצה מצויה במסמכי ההתחייבות. המערערים טוענים כי דינם של מסמכים אלה להתבטל בשל פגמים של כפייה ועושק שנפלו בכריתתם. טענה זו איננה יכולה להתקבל, ומן הטעמים עליהם אעמוד כאן, אני סבור כי העלאתה במועד הנוכחי אף גובלת בחוסר תום לב. סעיפים 17 ו-18 לחוק החוזים מאפשרים את ביטולו של חוזה שבכריתתו נפלו פגמים של כפייה ועושק. באשר לדרך הביטול, קובע סעיף 20 לחוק החוזים כי "ביטול החוזה יהיה בהודעת המתקשר לצד השני
תוך זמן סביר לאחר שנודע לו על עילת הביטול
,
ובמקרה של כפיה - תוך זמן סביר לאחר שנודע לו שפסקה הכפיה"
(ההדגשות הוספו, ע' פ'). מסמכי ההתחייבות שלביטולם טוענים המערערים נחתמו בשנת 1996. בשום שלב עד להגשת התביעה – ואף לא לאחר סיום הבנייה עבודות הפיתוח במקרקעין – לא טענו המערערים לכפייה ועושק שהופעלו כלפיהם. טענה זו נטענה לראשונה עם הגשת התביעה לבית המשפט המחוזי
כשמונה שנים תמימות לאחר החתימה על מסמכי ההתחייבות
. המערערים לא הביאו כל נימוק, לא כל שכן נימוק משכנע, לאי-העלאתה של טענה זו במועד. בנסיבות אלה, אפילו היו מוכיחים כי קמה להם עילה לביטול ההסכמים בשל פגמים שנפל בכריתתם – וכפי שאראה בהמשך, קיומה של עילה כזו לא הוכח – לא היה בכך כדי להוביל לקבלת התובענה.

16.
כאמור, אף לגופו של עניין אני סבור כי בטענת המערערים לעניין כפייה ועושק שהופעלו כלפיהם – אין ממש. כידוע, נטל ההוכחה לגבי קיומם של פגמים בכריתת החוזה חל על הטוען להם. במקרה שלפנינו, אני שותף למסקנתו של בית המשפט המחוזי לפיה נטל זה לא הורם על ידי המערערים. ראשית, ליסודותיהן של עילות הכפייה והעושק. סעיף 17 לחוק החוזים קובע את זכותו של צד לבטל חוזה שנכרת בכפייה בזו הלשון:
כפייה

(א) מי שהתקשר בחוזה עקב כפיה שכפה עליו הצד השני או אחר מטעמו, בכוח או באיום, רשאי לבטל את החוזה.
(ב) אזהרה בתום-לב על הפעלתה של זכות אינה בגדר איום לענין סעיף זה.


הסעיף איננו מגדיר במדויק את המושג כפייה, למעט הקביעה לפיה כוח או איום עשויים להוות כפייה, ולמעט הוראת סעיף קטן (ב) שלפיה אזהרה בתום-לב על הפעלתה של זכות אינה מהווה כפייה. ככלל, מקובל לומר כי על האמצעי הכופה להיות בלתי חוקי, ואילו שימוש באמצעים חוקיים כדי להביא פלוני לחתום על חוזה איננו מקים את העילה (דניאל פרידמן ונילי כהן
חוזים
כרך ב 898(1992));
גבריאלה שלו
דיני חוזים-החלק הכללי, לקראת קודיפיקציה של המשפט האזרחי
333 (2005). להלן:
שלו
). גם כפייה כלכלית – כזו שאליה מתייחסים המערערים בטיעוניהם לפנינו –
הוכרה בפסיקה ככזו החוסה תחת כנפיו של סעיף 17 לחוק החוזים (וראו בהקשר זה ע"א 8/88
רחמים נ' אקספומדיה
, פ"ד מג(4) 95, 100 (1989); ע"א 1569/93
מאיה נ' פנפורד
, פ"ד מח(5) 705, 724-718 (1994)). ברם, ברור כי "לא כל לחץ כלכלי מהווה כפייה המקנה זכות לביטול החוזה. רק במקרים שבהם כרוך הלחץ בפסול מוסרי, חברתי או כלכלי, ולמתקשר אין חלופה עסקית סבירה אלא להיכנע ללחץ זה, ניתן לבטל את החוזה מחמת כפייה" (
שלו
, בעמ' 332).


עילת העושק, הקבועה בסעיף 18 לחוק החוזים, מחייבת, כתנאי לקיומה, שלושה יסודות.
הראשון
שבהם, הוא מצבו של המתקשר (מצוקה, חולשה שכלית, או חוסר ניסיון);
השני
, הוא התנהגותו של הצד השני לחוזה, דהיינו, ניצול מצבו של המתקשר; ו
השלישי
, כי תנאי החוזה שנוצר כתוצאה מהניצול גרועים במידה בלתי סבירה מן המקובל. ביסוד שתי העילות מונח
פגם ברצון, הנעוץ במצוקה של הצד המתקשר או בחולשה שלו, אולם קיימים ביניהן הבדלים מסוימים, שאין זה המקום להרחיב בהם (וראו לעניין זה פסק דינה של השופטת
א' חיות
בע"א 5806/02

ארביב נ' קרני
, פ"ד נח(5) 193, 198 (2004)).

17.
כפי שקבע בית המשפט המחוזי, המערערים הונעו על-ידי מניע כלכלי ברור שמכוחו היו מעוניינים בפיתוח מהיר ככל האפשר של המקרקעין שבבעלותם, על מנת שניתן יהיה לבנות בהם יחידות דיור ולמוכרן. המועצה לא כפתה על המערערים דבר ובוודאי שלא ניצלה מצוקה שכלל לא באה לעולם או חוסר ניסיון שלא היה מנת חלקם של המערערים; אלא היא הגיעה עם המערערים להסכם אשר שירת את האינטרסים של כלל הצדדים המעורבים. בגדרו של הסכם זה קיבלו המערערים את מבוקשם, דהיינו, פיתוח מהיר של השטח; ואילו המועצה קיבלה מימון – שלא היה מצוי בידה באותה נקודת זמן – לצורך ביצוע העבודות במקרקעין. לכך, מתווספים שני נתונים משמעותיים.
האחד
, עניינו בנסיבות החתימה על מסמכי ההתחייבות. לפי עדותו של גזבר המועצה – אותה מצא בית המשפט המחוזי מהימנה – מסמכי ההתחייבות נוסחו בצוותא חדא עם בונשטיין, בשיחה חברית ותוך שבונשטיין מעיר הערות לעניין ניסוחם של מסמכי ההתחייבות
(עמ' 35 לפרוטוקול מיום 10.1.2005). בנוסף, לעדותו של
בונשטיין,
עורך הדין שלו יעץ לו לא לחתום על מסמכי ההתחייבות והוא החליט שלא לשעות לעצתו משום שרצה לזרז את הבנייה (עמ' 33 לפרוטוקול מיום 25/11/2004); בנוסף לכך, חתם בונשטיין על הסכם התחייבות נוסף – וכמעט זהה בנוסחו – בשנת 2000. נתונים אלה אינם מתיישבים עם הטענה לפיה עובר לחתימה הופעלו עליו כפייה ועושק. באשר ל"אשל הירדן", הרי שלפי עדותו של הגזבר – אותה מצא בית המשפט המחוזי מהימנה –
מסמך ההתחייבות עם אשל הירדן נחתם ביוזמתה של האחרונה, כאשר נציגה ביקש לחתום על מסמך זהה לזה שנחתם עם בונשטיין (עמ' 46 לפרוטוקול 10.1.2005).
השני
, הוא מרחב הפעולה של המערערים. בפני
המערערים עמדו אפשרויות ריאליות נוספות פרט לחתימה על מסמכי ההתחייבות. כך, עמדה להם האפשרות לבצע את עבודות הפיתוח בשטח בכוחות עצמם כפי שעשו יזמים אחרים, אופציה שאותו העריך מהנדס "אשל הירדן" כזולה יותר מביצוע עבודות הפיתוח על ידי המועצה (וראו עדותו של ירון קריסי בעמ' 30 לפרוטוקול מיום 25.11.2004); ולחלופין, לאפשר למועצה לבצע את עבודות הפיתוח במועד שבו יימצא לה התקציב הנחוץ לכך. המערערים העדיפו, מטעמיהם שלהם, כי המועצה תהיה זו שתבצע את העבודות במקרקעין; ועל מנת לזרז את ביצוען של עבודות אלה – ולאפשר להם למכור את יחידות הדיור שייבנו מהר ככל האפשר – הסכימו המערערים להעמיד לרשות המועצה את התקציב הדרוש לתחילת העבודות.

18.
בנוסף, המועצה לא נקטה באמצעי בלתי חוקי. בתמצית ייאמר, כי חוק העזר מסמיך את המועצה לסלול כבישים באופן שיאושר על ידי מהנדס המועצה ועל ידה וקובע, כי בעלי הנכסים הגובלים בכביש ישתתפו בעלות העבודות בשיעור של 100% (סעיפים 4 ו-5 לחוק העזר). להוראותיו של חוק העזר מתווספות הוראות המצויות בתוכניות החלות על המקרקעין. הוראות אלה מסדירות את זהותו של הגורם שיבצע את עבודות הפיתוח ומתנות את הענקתם של היתרי בנייה במקרקעין בביצוען. כך, סעיף 16(ב) לתקנון התוכנית קובע, כי "פיתוח התשתיות תעשה [כך במקור] ע"י הרשות המקומית (בשטחי הציבור)
ועל חשבון הבעלים
בהתאם לחוקי עזר קיימים ו/או על פי הסדרים מיוחדים עם הרשות (בהעדרם)"; וסעיף 16(א) לתקנון התוכנית, הקובע כי "הוועדה המקומית תוציא היתרי בנייה, רק לאחר אישורי תכניות פיתוח והבטחת ביצוען". בנוסף, בתוכנית ש/23ב' נקבע, כי "הוועדה המקומית רשאית לסרב, לאשר ולהוציא היתר בנייה בשטח בו לא קיימים פתוח ותשתית עירונית מינימאלית (כגון: מים, ניקוז, ביוב, כבישים, חשמל וכו') כל עוד לא תובטח התקנתם (במלואם או בחלקם) לשביעות רצון המועצה המקומית בנימינה" (סעיף 4 לתוכנית ש/23ב); למותר לציין, כי המערערים מעולם לא השיגו על תקפן תוכניות אלה. את הוראות אלה – המתנות את הענקתו של היתר הבנייה בביצוען של עבודות פיתוח– יש לראות גם על רקע הוראת תקנה 16א' לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן: התקנות)
לפיה "ועדה מקומית רשאית לתת היתר, לסרב לתתו, לתקנו, לשנותו, להתלותו או לבטלו... וכן להתנות בו תנאים",
ובין השאר בעניינים הנוגעים לעבודות פיתוח מסביב לבניין המוצע; לסלילת מדרכות, שבילים ובנייתם של קירות תומכים וגדרות; ולהתקנת מערכות איוורור, תאורה, ביוב וניקוז, התקנת מעליות, אספקת מים, גז וחשמל, רשת טלפון, מיתקנים לאצירת אשפה וסילוקה ומיתקנים לבטיחות אש. מכלול הוראות זה מלמד על סמכותה של הרשות להתנות את הוצאת היתרי הבניה, בנסיבות הקונקרטיות לפנינו, בביצוע עבודות התשתית והפיתוח על ידי בעלי הקרקע או במימונם. על רקע זה ברור כי אין למצוא פגם של אי חוקיות מצד המועצה במהלך המוסכם שהביא את המערערים לחתום על מסמכי ההתחייבות. סיכומו של דבר, מכלול הנתונים עליהם עמדנו מוביל למסקנה כי מקומן של טענות הכפייה והעושק לא יכירן בגדרי הערעור שלפנינו.

19.
המערערים טוענים, כי מסמכי ההתחייבות עומדים בניגוד להוראותיו של חוק העזר
הן משום שלא התקבלה החלטת מועצה בעניין הסלילה; הן משום חוק העזר מאפשר גביית כספים רק
לאחר
השלמת העבודות.
דין טענות אלה להידחות. ראשית, אני שותף לעמדתו של בית המשפט המחוזי לפיה בנסיבות המקרה שלפנינו,
די היה בכך שהמועצה החליטה לפתח את תוכנית ש/במ/522 גם בלא אזכור ספציפי של הרחובות. שנית, אף אם הייתי מקבל את טענת המערערים לעניין המועד הראוי לגביית התשלום לפי הוראות חוק העזר – ובעניין זה אינני מביע כל עמדה – הרי שהערעור שלפנינו עוסק בשאלת עצם קיומו של החוב וסבירותו, ובהתאם, שאלת
עיתוי
גביית החוב מאבדת מחשיבותה ואין בה כדי להשפיע, בשלב הדיוני בו אנו מצויים עתה, על תוקפם של מסמכי ההתחייבות. סיכומו של דבר, טענותיהם של המערערים לעניין תוקפם של מסמכי ההתחייבות – נדחות.

20.
משאמרנו דברים אלה, נפנה לבחון את תוכנם של מסמכי ההתחייבות ואת השלכותיהם על הנושאים שבמחלוקת. סעיף 25(א) לחוק החוזים מורה אותנו כי "חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים, כפי שהיא משתמעת מתוך החוזה ובמידה שאינה משתמעת ממנו – מתוך הנסיבות". נקודת המוצא לפרשנותו של כל חוזה היא לשונו, והיא גם זו התוחמת את גבולות הפרשנות. אולם, בבוא בית המשפט לפרש חוזה, אין הוא יכול להסתפק במילותיו של החוזה, אלא עליו להידרש גם לנסיבות החיצוניות ולבחון, לאורן, מה היה אומד דעתם האמיתי של הצדדים במועד כריתת החוזה, עת שרצונותיהם נפגשו (דנ"א 2045/05
ארגון מגדלי הירקות אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל
(לא פורסם, 11.5.2006) פסק דינו של השופט
א' ריבלין
). שני מקורות אלה – לשונו של החוזה והנסיבות החיצוניות האופפות את כריתתו "קבילים הם... המעבר מהמקור הפנימי (לשון החוזה) למקור החיצוני (הנסיבות החיצוניות) אינו מותנה בקיום תנאים מוקדמים כלשהם. לא נדרשת כל בחינה מוקדמת אם לשון החוזה היא ברורה, אם לאו" (ע"א 4628/93

מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון וייזום
, פ"ד מט(2) 265, 313-3 (1995)). על מנת להתחקות אחר המשמעות העולה מנוסחם של מסמכי ההתחייבות, נביאם כאן כלשונם:

"אנחנו... מבקשים בזאת מהמועצה המקומית בנימינה לפעול לפיתוח התשתיות בקטע הכביש שליד מגרשנו. ברור לנו כי עלויות הפיתוח חלות על הגובלים ב-100% ולשם כך הננו מפקידים בידיכם סכום של...ש"ח המהווה מכפלה של אורך חזית מגרשנו ב-1,200 ש"ח. הסכום הזה מיועד אך ורק לפיתוח התשתיות וישמש את המועצה למטרה זו במועד שהמועצה תמצא לנכון.
בגמר עבודות הפיתוח תערוך המועצה חשבון מדויק של עלות הביצוע ותגיש לנו חשבון סופי לעלויות. במידה וחלקנו בעלות הביצוע תהיה גבוהה מהסכום הנ"ל הננו מתחיבים לשלם את ההפרש תוך 30 יום מגמר הביצוע, במידה וחלקנו בעלות הביצוע תהיה נמוכה מהסכום הנ"ל תחזיר לנו המועצה את ההפרש וזאת תוך 30 יום מגמר הביצוע
. הסכום נושא הפרשי הצמדה על פי חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה), 1980" (נספח ב' לע/5; נספח ג' לעתירתה של אשל הירדן לבית המשפט המחוזי. ההדגשות הוספו, ע' פ').


ובמסמך ההתחייבות הנוסף שנחתם עם בונשטיין ומור זכרון נכתב:


"יתרת סכום ההוצאות כאמור תשולם ע"י היזם למועצה עם גמר ביצוע עבודות הסלילה ולא יאוחר מ-30 יום ממועד קבלת דרישת המועצה בה יפורט חשבון הוצאות עבודות הסלילה וסך השתתפות היזם בהוצאות עבודות הסלילה" (נספח ד' לע/5, בסעיף סעיף 3ד(2)).



להשקפתי,
לא ניתן לחלוק על כך שלשונם של מסמכי ההתחייבות בענייננו ברורה, ומשמעותה אחת: הסכום ששולם על ידי המערערים שולם "על חשבון" עבודות הפיתוח, כאשר המערערים לקחו על עצמם לשאת בהפרשי העלות, ככל שיהיו כאלה, ואילו המועצה מצידה, מתחייבת להשיב למערערים את הפרשי העלות ככל שעלותן הסופית של העבודות תהיה נמוכה מן הסכום ההתחלתי ששולם על ידם. אני גם שותף למסקנתו של בית המשפט המחוזי לפיה אומד דעתם של הצדדים, כפי שהוא עולה מן הנסיבות, מתיישב עם לשונם של מסמכי ההתחייבות.



ראשית
, לפי עדותו של גזבר המועצה – אותה מצא בית המשפט המחוזי מהימנה – הסכומים הנקובים במסמכי ההתחייבות נקבעו בהסכמת הצדדים כאומדן ראשוני, בשל כך שבאותה עת לא כיהן במועצה מהנדס, ולא ניתן היה לערוך תחשיב מדויק של עלות העבודות (עמ' 37-36 לפרוטוקול מיום 10.1.2005; עמ' 22 לפסק הדין). הסכום בו נוקבים מסמכי ההתחייבות
– 1,200 ש"ח לכל מטר חזית של הדיירים – נקבע, לגרסתו של גזבר המועצה, בהתאם לעלויות שיפוצו של רחוב אחר בבנימינה, ומבלי שנשקלו הבדלים רלוונטיים בין הרחובות (וראו בהקשר זה עדותו של גזבר המועצה בעמ' 37-36 לפרוטוקול מיום 10.1.2005). החלטת המועצה מיום 30.5.1996 – אשר התקבלה בטרם נחתמו מסמכי ההתחייבות – תומכת בעמדה זו, שכן צוין בה מפורשות, כי הוחלט לחייב את המערערים ואחרים "להפקיד בקופת המועצה, בעת הגשת תוכניות הבנייה למועצה, סכום כסף בהתאם לתחזית עלות הכביש והמדרכה המתוכננים... לאחר גמר הפיתוח יוגש חשבון מדויק לדייר הבונה והתשלום שהפקיד (כשהוא צמוד לממד יוקר המחיה) יקוזז מהתשלום שיהיה עליו לשלם בגין סלילת הכביש והמדרכה" (נספח ז' למש/12).
שנית
, מסמכי ההתחייבות נחתמו עוד בטרם החלו העבודות באזור, וקשה להניח כי עלותן הסופית הייתה ידועה באותה נקודת זמן. הדברים אמורים ביתר שאת נוכח העדרו של מהנדס מכהן.
שלישית
, התשלום עבור עבודות הפיתוח נגבה מן המערערים במתכונת של דמי השתתפות, ולא במתכונת של היטל המקובלת היום במרבית הרשויות המקומיות. שיטת דמי ההשתתפות מבוססת על החזר ההוצאות שהוציאה הרשות בגין הוצאות תשתית בתחומה. החיוב על פי שיטת דמי ההשתתפות מתייחס לעבודה ספציפית שבוצעה בפועל והסכום לחיוב עומד בדרך כלל על שיעור מסוים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש, כשהן עומדות ביחס לקטע הכביש שנסלל (וראו: ע"א 11371/05
המועצה האזורית באר-טוביה נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ
(לא פורסם, 2.2.2008) פסקה 12 לפסק דינו של השופט
ס' גובראן
; עע"מ 3962/06
עיריית חדרה נ' קוטלר
(לא פורסם,
10.12.07) פסקה 13 לפסק דינו של השופט
ד' חשין
; ע"א 4435/92
עיריית ראשון-לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ
, פ"ד נב(3) 321, 329-325 (1998)). מנגנון החיוב הקיים בחוק העזר מחייב, אפוא, תשלום עבור הוצאה ספציפית שהוצאה בפועל ועובדה זו אף היא אינה עולה בקנה אחד עם הטענה לפיה הסכומים בהם נוקבים מסמכי התחייבות – שנערכו עוד בטרם החלו עבודות הפיתוח – נוקבים בסכומים הסופיים בהם על המערערים לשאת.


עמדתי היא, אפוא, כי בעניינו קיים אומד דעת סובייקטיבי משותף וברור של הצדדים החתומים על מסמכי ההתחייבות ולפיו הסכומים ששולמו בתחילה על יסוד מסמכי ההתחייבות היו סכומים ראשוניים אשר שולמו על חשבון התשלום הכולל עבור עבודות הפיתוח. אומד הדעת הסובייקטיבי של הצדדים להסכם מתיישב עם לשונו והמסקנה המתבקשת היא, כי הסכומים הנקובים במסמכי ההתחייבות אינם משקפים את החיוב הסופי של המערערים, אלא הערכה ראשונית.

סבירותן של הוצאות הסלילה

21.
ראינו, כי הרשות היתה מוסמכת – הן מכוחו של חוק העזר, הן מכוחן של התוכניות החלות על האזור – להתנות את מתן היתרי הבנייה בפיתוח התשתיות במקרקעין, וכן לדרוש מן המערערים לשאת בעלותן של עבודות הפיתוח במקרקעין. עוד ראינו, כי במסמכי התחייבות עליהם חתמו המערערים לא נפל פגם, וגם מכוחם, הם היו מחויבים לשאת בעלותן הכוללת של העבודות, תוך השלמת הפער הכספי שנוצר בין התשלום המקדמי ששולם על ידם לעלות הכוללת. אלא, שהמערערים טוענים כי הפער הכספי האמור נוצר כתוצאה מהתנהלותה הבלתי סבירה של המועצה, שבחרה בחומרי גלם יקרים בהרבה מן המקובל ולא נועצה בהם עובר לבחירה בחומרי גלם אלה. בחירה זו הובילה, לעמדת המערערים, לכך שעלות הסלילה הייתה יקרה בהרבה ממה שנמסר למערערים מלכתחילה ולהיווצרותו של חוב שלא אמור היה לבוא לעולם. מכאן עמדתם לפיה אין הם חבים חוב כלשהו למועצה ובהתאם, לא היתה עילה לעכב את הענקת האישורים הנדרשים לצורך רישומן של הדירות בלשכת רישום המקרקעין. גם טענה זו איננה יכולה להתקבל.

22.
לאחר שבחן את חוות דעת המומחים שהוגשו מטעם הצדדים, קבע בית המשפט המחוזי כי הוצאות הסלילה בפועל לא חרגו מהסביר והמקובל. קביעה זו היא קביעה שבעובדה, שבה ובדומותיה אין ערכאת הערעור נוטה להתערב. הדברים אמורים ביתר שאת נוכח כך שהכרעתו של בית המשפט המחוזי בעניינו התבססה, בעיקרה, על הכרעה בין חוות דעת מומחים (וראו: ע"א 2413/06
מגדלי כספי רג'ואן ובנין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים
(לא פורסם, 10.11.2009) פסקה ל"ט לפסק-דינו של השופט
א' רובינשטיין
והאסמכתאות המובאות שם).


אף לגופו של עניין, אני סבור כי במסקנותיו של בית המשפט המחוזי לא נפל פגם. ראשית ייאמר, כי טענתה של אשל הירדן לפיה במסמך ההתחייבות קיימת הערכה לגבי עלות סלילת הכבישים אינה יכולה להתקבל, נוכח קביעתנו לפיה הסכום בו נוקבים מסמכי ההתחייבות היה סכום ראשוני בלבד. בעניין זה, אני שותף לקביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה היה על המועצה להשתמש בחומרים שעלותם סבירה ומקובלת וכך אכן עשתה. בית המשפט נדרש בפסק דינו לכל אחד מרכיבי הסלילה: עלות האבן, עלות העבודות ועלות האלמנטים הנוספים שהותקנו ברחובות. הוא קבע, כי האבן שנבחרה לצורך העבודות היתה ממוצעת וכי המחיר ששולם עבורה היה סביר. עוד הוא קבע, כי המערערים לא הוכיחו שעלותם של יתר רכיבי הסלילה חרגה מן הסביר. קביעתו של בית המשפט המחוזי באשר לאבן שנבחרה ומחירה נומקה כדבעי ונסמכה על מכלול הנתונים הרלוונטיים שהוצגו לפניו. לא מצאתי כי בקביעה זו נפל פגם המצדיק את התערבותנו. בדומה, לאחר עיון בחוות-דעתו של בלום אני סבור כי מסקנתו של בית המשפט המחוזי לפיה המערערים לא הוכיחו כי עלותם של יתר רכיבי הסלילה חרגה מן הסביר – נכונה אף היא, ועובדה זו עולה מעדותו של בלום עצמו
(וראו, למשל, עדותו של בלום בעמ' 11 לפרוטוקול מיום 15.11.2004)). הניסיון להשוות בין הכבישים שנסללו בסמוך למקרקעי המערערים לבין כאלה שנסללו שנים קודם לכן אף הוא אין בכוחו להראות את שמבקשים המערערים, שכן פער השנים השפיע על זמינות של החומרים, מחירם, ועל עלות העבודה (וראו בעניין זה עדותו של מהנדס המועצה בעמ' 53 לפרוטוקול מיום 4.1.2005). סיכומו של דבר, אני סבור כי בקביעותיו של בית המשפט המחוזי בעניין סבירותן של הוצאות הסלילה לא נפל פגם המצדיק את התערבותנו. לבסוף נאמר, כי עיון בעדותו של מהנדס המועצה מעלה, כי בניגוד לנטען מפי המערערים, הוא הבהיר את האופן בו חושב חובם של המערערים למועצה (עמ' 40 לפרוטוקול מיום 4.1.2005). נזכיר, כי ל
פי סעיף 12 לחוק העזר משמש המהנדס כסמכות המכרעת בכל מקרה שבו מתעוררת שאלה בדבר סכום ההוצאות לסלילה. סיכומו של דבר, נוכח כל האמור
לא מצאתי כי קביעתו של בית המשפט המחוזי בדבר סבירותן של הוצאות הסלילה בכללותן מצדיקה את התערבותנו.

כספי התרומה והטענות בעניין הצמדה וריבית

23.
המערערים סבורים כי יש לזקוף את כספי התרומה ששולמו על ידם על חשבון התשלום עבור עבודות הפיתוח. בנסיבות המקרה שלפנינו אין לנו צורך להכריע בטענה זו. כאמור לעיל, סמכותה של המועצה לעכב את מתן היתרי הבנייה מותנית בקיומו של חוב. ההכרעה בעניין זה היא בינארית: ככל שקיים חוב לטובתה של המועצה, היא מוסמכת לעכב את מתן ההיתר; ככל שלא קיים חוב כזה – ובהתקיים תנאים נדרשים אחרים – עליה להעניק היתר כאמור. אין מחלוקת, כי גובהו של סכום הכסף ששולם כ"תרומה" נמוך בהרבה מגובה החוב הנטען על ידי המועצה. מכאן, שאף לו הייתי מקבל את טענת המערערים לפיה יש לזקוף את תשלומי התרומה על חשבון עבודות הפיתוח לא היה בכך כדי לאיין את חובם למועצה ובנסיבות אלה, כפי שהבהרנו גם במהלך הדיון, הייתה האחרונה רשאית לעשות שימוש בסמכותה ולעכב את הוצאת האישורים האמורים.

24.
בצד האמור, לא נוכל שלא להעיר כי ההסדר במסגרתו נדרש יזם להפקיד כסף כ"תרומה" לצורך הוצאתה של תוכנית מן הכוח אל הפועל מעורר קושי. סמכויותיה של המועצה – כרשות מנהלית – אוצרות בתוכן כוח רב כלפי הפרט ויחסיה עימו, על דרך הכלל, אינם יחסים שוויוניים. על רקע זה נקבע, בהקשרים אחרים, כי הרשות איננה יכולה לטעון, בכל מקרה ומקרה, כי העברת קניין של הפרט לידיה נעשתה במסגרת עסקה חוזית רגילה המעידה על רצונם וגמירות דעתם של שני הצדדים, והדברים אמורים ביתר שאת נוכח מעמדה של זכות הקניין כזכות בעלת מעמד חוקתי. לכן, מקום בו נסיבות המקרה מעידות על אי-שוויון בין הרשות לפרט בעסקה מסוימת
– ובהקשר שנידון שם, בעסקת מכר מקרקעין ללא תמורה – ניתן לבחון את העברת המקרקעין במשקפיים של דיני ההפקעה והמשפט המנהלי (ראו, למשל, ע"א 6663/93
צאיג נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון
, פ"ד נה(1) 49, 66-64 (1999);
ע"א 2515/94
לוי נ' עיריית חיפה
, פ"ד נ(1) 723, 737 (1996); בג"צ 839/86
לופט נ' שר הפנים
, פ"ד מב(2) 157, 165-163 (1988)).

25.
הגיונם של דברים אלה יפה גם לענייננו. על רקע פערי הכוחות המובנים בין המועצה למערערים אין מקום לבחון את תשלומי ה"תרומה" במשקפיים חוזיות רגילות, אלא גם באספקלריה מנהלית. זו מחייבת, כי לכל תשלום הנדרש על ידי הרשות יימצא עיגון חוקי ברור, שכן "רשות ציבורית אינה רשאית להטיל היטלי חובה על האזרח והתושב... אלא בחוק או על פיו" (רע"א 9813/03
מדינת ישראל – משרד הבריאות נ' עיריית ראשון לציון
(לא פורסם,
04.02.07
). עוד ראו סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה החל גם על התשלומים לרשויות מקומיות ולרשויות שלטון אחרות (בג"צ 7186/06
מלינובסקי נ' עיריית חולון
(לא פורסם, 29.12.2009) פסקה ל"ו לפסק דינו של השופט
א' רובינשטיין
). המועצה לא הפנתה אותנו למקור סמכות המאפשר לה לחייב את המערערים בתשלום "תרומה" שמהותה אינה ברורה. שיקולים אלה עשויים היו להוביל לקביעה לפיה יש לקזז את כספי "התרומה" מן הסכומים ששולמו על חשבון עבודות הפיתוח. ברם, בנסיבות המקרה שלפנינו, בהן הועלו הטענות בעניין התרומה בשיהוי ניכר ונוכח כך שההכרעה בשאלת הקיזוז ממילא אינה דרושה, כאמור, להכרעה בערעור, די לנו בהערתנו זו.

26.
לבסוף נאמר, כי קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה הסכומים שנגבו מן המערערים שולמו מיידית לקבלן המבצע ולכן לא יכלו לצבור ריבית בחשבון הבנק התבססה, בסופו של דבר, על התרשמותו ממהימנות עדותו של גזבר המועצה שהעיד בעניין זה. בקביעה זו לא מצאתי עילה להתערב, מה גם שכאמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, בחישוב הסכום הסופי שיערכה המועצה את הסכומים ששולמו לה בתחילה. בצד האמור אעיר, כי אני שותף לקביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה מכוחן של עקרונות השקיפות וההגינות החלים עליה, ראוי היה כי המועצה תציג פלטים מדויקים מחשבון הבנק שלטענתה נפתח לצורך הפרויקט. אוסיף כי אין עילה להתערב גם בקביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה המערערים לא הצליחו להוכיח כי הכספים ששולמו על ידם שימשו לתכנון פרויקט הפיתוח והתשתית בכללותו ולא לצורך ביצוע החלק היחסי שלהם בלבד.


סיכומם של דברים, על יסוד הטעמים עליהם עמדתי, אציע לחבריי לדחות את הערעורים. על רקע הערתנו בנושא "התרומה" שנגבתה מן המערערים, אוסיף ואציע לחבריי שלא לעשות צו להוצאות.


ש ו פ ט
השופט א' א' לוי
:



אני מסכים.


ש ו פ ט

השופטת מ' נאור
:


אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן
.



ניתן היום, כ"ד בטבת התש"ע (10.01.10).


ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

07046960_m06.doc
נ.ב.
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il








עעמ בית המשפט העליון 4696/07 אשל הירדן יזום ובנין בע"מ, עופרה בונשטיין, מור זכרון בע"מ ואח' נ' המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה,ראש המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ואח' (פורסם ב-ֽ 10/01/2010)













להסרת פסק דין זה לחץ כאן