פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח' - הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות, ממשלת ישראל ואח'

מידע על ממשלת ישראל   



פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח' - הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות, ממשלת ישראל ואח'

בית דין גבוה לצדק 3917/14     17/12/2014 (בג"צ)



תיקים נוספים על פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח'
תיקים נוספים על הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות
תיקים נוספים על רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות
תיקים נוספים על ממשלת ישראל




בג"צ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח' נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות, ממשלת ישראל ואח'




פסק-דין בתיק בג"ץ 3917/14
st1\:*{behavior:(#ieooui) }
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 3917/14



לפני:

כבוד השופט ח' מלצר


כבוד השופט י' עמית


כבוד השופט א' שהם


העותרים:
פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אחרים


נ


ג


ד

המשיבים:

1. הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות



2. רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות



3. ממשלת ישראל


4. המועצה הארצית לתכנון ולבניה


5. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים


6. נציגת שר התחבורה במועצה הארצית לתכנון ולבניה


7. נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה


8. קרן קיימת לישראל


9. אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה:
ג' בחשון התשע"ה

(27.10.2014)


בשם העותרים:
עו"ד בנימין הימן

בשם המשיבים 6-1:
עו"ד תדמור עציון
ועו"ד ראובן אידלמן

בשם המשיבה 7:
עו"ד טלי ענבר-גולן
בשם המשיבה 8:
עו"ד נעמה זר כבוד
בשם המשיב 9:
עו"ד אלי בן ארי


פסק-דין
השופט י' עמית

:

1.
ירושלים הרים ויערות סביב לה, חלקם טבעיים וחלקם נטע אדם. ומבין היערות, יער ירושלים חביב על הבריות מכולם. מהלך לו אדם בעיבורה של עיר סואנת ורועשת, ותוך דקות אחדות נעשית לו קפיצת הדרך ומהלך הוא בשלווה בינות עצים ירוקי עלווה, שקט משמאלו שלווה מימינו וזמרת ציפורים מעל ראשו. היער גובל בהר הרצל ובשכונות בית הכרם, גבעת שאול, הר נוף, קרית יובל וקרית מנחם, ומכאן נגישותו לבני העיר.


אך לא רק ביערות נתברכה בירתנו המעטירה, אלא גם בפקקי תנועה שתשעה קבין מהם נטלו הכניסות והיציאות מהעיר. נתכנסו חכמי התחבורה וטיכסו עצה ולבסוף באו לידי החלטה לסלול כביש כניסה מערבי חדש לעיר הבירה ושמו בישראל כביש
16 (להלן:
הכביש או כביש 16
). אורכו של הכביש המתוכנן הוא 4.7 ק"מ בתוואי המחבר בין כביש ירושלים-תל אביב מ"סיבוב מוצא" עד לכביש בגין (כביש 4) בצומת בייט (דרום-מזרח לבי"ח שערי צדק). הכביש נועד לשרת את התנועה המגיעה לעיר ממערב ומדרום, ולהקל על הנגישות לכביש בגין החוצה את העיר, ולאזור גבעת שאול, קריית הלאום, בי"ח שערי צדק ודרום ירושלים. חלק הארי של תוואי הכביש עובר בשתי מנהרות: האחת, אורכה כ-1.5 ק"מ, אמורה לעבור מתחת לשכונת הר-נוף; השניה, אורכה כ-1.35 ק"מ, מתוכננת לעבור מתחת לשכונת יפה-נוף. בין שתי המנהרות הכביש מתוכנן לצאת בשלושה גשרים מעל פני הקרקע באזור נחל רבידה, סמוך למתקן פי גלילות ביער ירושלים. בנקודה זו מתוכנן מחלף (להלן: מחלף
רבידה
) שיחבר את הכביש לגבעת שאול באמצעות כביש מקומי בן ארבעה נתיבים המיועד להיסלל עד אזור התעשיה בגבעת שאול.


בדרך הילוכו חודר אפוא הכביש ליער ירושלים. העותרים שלפנינו נזעקו להגנתו של היער מפני הכביש המאיים על שלמותו ומכאן העתירה שלפנינו.

2.
העותרים – והמשיבות 8 ו-9 (להלן ובהתאמה:
קק"ל ואדם טבע ודין
) שתמכו בעתירתן – לא חסכו ידם מכל טענה אפשרית והעתירה ללא נספחיה משתרעת על פני 84 עמודים. על מנת שלא לייגע את הקורא, לא אדרש לכל תג ותג בטענות העותרים, ואתמקד בטענות המרכזיות שהועלו על ידם או על ידי קק"ל ואדם טבע ודין. אקדים ואומר כי לסופה של דרך דין העתירה להידחות ונראה כי מתכנני הכביש עשו כמיטב יכולתם כדי לאזן נכוחה בין צרכי התחבורה לבין ערכי הגנת הטבע והשמירה על הנוף.

ואלו תולדות תכנון
הכביש

3.
במהלך החודשים מרץ-מאי 2003 הכריזו שר האוצר, שר הפנים וראש הממשלה על הכביש כעל תוכנית תשתית לאומית.


בנקודה זו נערוך היכרות עם מליאת הועדה הארצית לתכנון ובנייה של תשתיות לאומיות (להלן:
הות"ל
), שהיא מוסד התכנון המוסמך לאישור תכנית לתשתית לאומית (להלן: תת"ל) כאמור בסעיפים 6א-6ו לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן:
החוק או חוק התכנון והבניה
). התכנית לסלילת הכביש הוגשה לות"ל סמוך לאחר ההכרזה על הכביש כ"תשתית לאומית" וזכתה למספר 2, בהיותה התכנית השניה שהוגשה לות"ל שהוקמה אך כשנה לפני כן (להלן:
תת"ל

2 או התת"ל
).


ביום 14.7.2003 החליטה הות"ל לפרסם הודעה בדבר הכנת תוכנית לכביש, ונקבעו תנאים למתן היתרי בניה בתחום התכנית לפי סעיפים 78 ו-76ג(1) לחוק התכנון והבנייה. החלטת הות"ל פורסמה ברשומות ביום 5.12.2003.


ביום 1.1.2006 הורתה הות"ל על בדיקת תנאי סף וקיום תנאי סף. בחודש ינואר 2007 הוגש לות"ל תסקיר השפעה על הסביבה, וכעבור זמן קצר הוגשה לחברי הות"ל חוות דעת מטעם ראש צוות סביבה בות"ל וכן חוות דעת של ראש צוות התיכנון, בה נסקרו מספר חלופות להקמת הכביש. חוות הדעת התייחסה גם לצורך במחלף רבידה, לאחר שנערכו מספר בדיקות לגבי ההצדקה לסלילתו, ונמצא כי יש הצדקה מלאה להקמת המחלף.


ביום 12.2.2007 התקיים דיון במליאת הות"ל, ונקבע כי יש להגיש חומר משלים הכולל, בין היתר, בדיקה מעודכנת של עלויות הפרוייקט והמועד המשוער לביצוע הכביש; בחינת אפשרות לחבר את הכביש לכביש מספר 9, וכן פרטים רבים נוספים.


בישיבה מיום 28.5.2007 הוצגו ההשלמות בפני
מליאת הות"ל ונשמעו עמדות מתכנן מחוז ירושלים, נציגי הועדות המקומיות ירושלים והראל וכן נציג קרן קיימת לישראל. בתום הדיון החליטה הות"ל כי יש להציג בפני
ה המלצה מעודכנת לגבי הכדאיות הכלכלית של התכנית, וכן הוחלט לדרוש כתב שיפוי מעיריית ירושלים (כתב שיפוי כאמור הוגש על ידי העיריה רק בחודש ספטמבר 2011).


בחודש מרץ 2008 הוגש לות"ל דו"ח בדיקת כדאיות של הכביש מטעם משרד התחבורה, שעיקרו כי הפרוייקט נמצא כדאי בהיבט הכלכלי-תחבורתי-בטיחותי-סביבתי. בהמשך התקיימו ישיבות נוספות של הגורמים הרלבנטיים, וכן הועברו תסקירים מעודכנים נוכח חלוף הזמן, לרבות תסקירי השפעה על הסביבה.


בישיבה מיום 18.1.2010 נבדקה החלופה שהוצעה על ידי קק"ל, ולפיה תכרה מנהרה אחת ארוכה במקום הגשרים במחלף רבידה. הצוות המקצועי של הות"ל דחה חלופה זו בשל "המחיר הכבד בהיבט הסביבתי והכספי". בהמשך, בישיבה מיום 13.4.2010, נבדקו חלופות קק"ל פעם נוספת והוסכם כי בתוכנית תוטמענה הערות שונות שהועלו על ידי קק"ל.


בחודש נובמבר 2010 הוטל על המשיבה 7, חברת נתיבי ישראל (לשעבר מע"צ) (להלן:
נתיבי ישראל
), לבצע את הכביש.

4.
ביום 11.7.2011 דנה מליאת הות"ל בהעברת התכנית להערות הועדות המחוזיות והשגות הציבור. עיריית ירושלים הודיעה כי היא תומכת בתוכנית, והות"ל החליטה לאשרר החלטתה מיום 28.5.2007 ולהעביר את התכנית להערות הועדות המחוזיות ולפרסמה להשגות הציבור, בכפוף לתיקונים שונים שאיני רואה טעם לפרטם.


הודעה על החלטת הות"ל להעביר את תת"ל 2 להערות ולהשגות פורסמה ברשומות ביום 6.1.2012. הועדה המחוזית לתכנון ובניה בירושלים (להלן:
הועדה המחוזית
) החליטה בסמוך לאחר מכן להמליץ לות"ל על אישור התכנית לאחר בחינה והטמעת הערות שונות.


ביום 12.2.2012 הגישו העותרים את השגותיהם לתכנית וצרפו שתי חוות דעת תחבורתיות וכן חוות דעת בדבר אי כדאיותו הכלכלית של הכביש. בסך הכל הוגשו על ידי קבוצות שונות למעלה מ-3,500 השגות.


המשיבה 4, המועצה הארצית לתכנון ובניה, מינתה את גב' לבנה אלונים כחוקרת (להלן:
החוקרת
) לבחינת ההשגות וההתנגדויות שהוגשו הן כנגד התת"ל, והן כנגד סימון הכביש בתמ"מ 30/1 וכנגד פרטים בתכנון הכביש.


במהלך החודשים פברואר-מרץ 2012 קיימה החוקרת חמש ישיבות לשימוע ההשגות ולאחר מכן דרשה מנתיבי ישראל בחינה מחודשת של פרק איכות האוויר בתסקיר. בהתאם לכך הוגש מסמך השלמות בנושא זה שהועבר להתייחסותם של העותרים ואדם טבע ודין.


בחודש פברואר 2013 הגישה החוקרת לות"ל את הדו"ח מטעמה, ולפיו לאחר שמיעת כל ההשגות ועיון בחומר, שוכנעה בנחיצות קיומו של הכביש במתכונת שהוצעה, וכי בכפוף לקבלתן של חלק מההשגות אין מקום להמליץ על ביטולה או שינויה של התכנית. נקבע, כי מול נחיצותו של הכביש בתוואי המוצע ככניסה נוספת וחיונית לירושלים, הפגיעות הנטענות הינן מידתיות וסבירות.


ביום 18.3.2013 דנה ועדת המשנה להשגות של הות"ל (להלן:
ועדת המשנה
) בהמלצות החוקרת, ובתום הדיון החליטה להמליץ למליאת הות"ל לדחות את ההשגות ולאשר את תת"ל 2 בכפוף לתיקונים שונים, שחלק נכבד מהם נוגע ליער ירושלים. בהמשך לכך, החלטה מליאת הות"ל לאשר את התת"ל בתנאים ולהעביר את התכנית לאישור הממשלה.


ביום 5.1.2014 החליטה ועדת השרים לענייני פנים שירותים ושלטון מקומי לאשר את התכנית, והחלטתה קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 22.1.2014.


ביום 11.2.2014 פורסמה התכנית ברשומות (סעיף 54 לחוק) ובכך הושלמו הליכי אישור תת"ל 2.

5.
הארכתי מעט בתיאור תולדותיו של הכביש הן על מנת שנוכל לקצר בדברים בבואנו לדון בטענות העותרים, והן על מנת להראות כי ההליך בוצע בשקיפות ותוך שיתוף הציבור.


אקדים ואזכיר את הכלל לפיו בית המשפט אינו מתכנן-על ואינו מתערב בשיקול הדעת התכנוני-מקצועי של מוסדות התכנון אלא אם כן נפל פגם היורד לשורשה של החלטה (ראו, לדוגמה, בג"ץ 2920/94
אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה
, פ"ד נ(3) 441 (1996) (להלן:
עניין כביש חוצה ישראל
);
עע"ם 317/10

שפר נ' יניב
, פסקה 17

והאסמכתאות שם
(23.8.2012)
). הדברים נכונים במיוחד כאשר עסקינן בהחלטת ות"ל שאושרה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה (בג"ץ 8160/13
ועד תושבי שכונת עין כרם נ' ממשלת ישראל
(1.5.2014) ).


על רקע נקודת מוצא זו, אדרש להלן לטענות המרכזיות שהעלו העותרים.

התמשכות הליכי התכנון בות"ל

6.
סעיף 76ג לחוק התכנון והבניה קובע לוח זמנים "צפוף" ביותר לאישור תוכניות מיתאר ארציות לתשתיות לאומיות, אשר עומד על מספר חודשים (למעט פרקי זמן לא מוגדרים, בשלב שעניינו החזרת התכנית לתיקונים או בשלב לאחר הגשת ערר הנסב על תסקיר השפעה על הסביבה). במקרה דנן, מקליטת תת"ל 2 בות"ל בתחילת שנת 2006 ועד לאישור התת"ל בהחלטת הממשלה בתחילת שנת 2014 חלפו שמונה שנים.

7.
לטענת העותרים ואדם טבע ודין, התארכות ההליכים אינה רק בלתי סבירה אלא שהיא אף מאיינת את עצם סמכותה של הות"ל לדון בתוכנית. העותרים גוללו טענתם זו על פני עמודים רבים ועיקרה בתמצית הוא, כי החריגה הקיצונית מלוחות הזמנים המותווים בחוק התכנון והבניה חוטאת לתכליתו של החוק.


העותרים הצביעו על כך שהליכי תכנון מזורזים באים לעיתים על חשבון האיכות. המחוקק היה נכון להקריב את דרך המלך לאישור תוכניות במוסדות התכנון הרגילים ובהקשר התכנוני הכולל, לטובת קיצור ההליכים בנגזרות מסוימות של התכנון. לשם כך כונן המחוקק בשעתו את
הול"ל
(ועדה לבניה למגורים ולתעשיה לפי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990) את
הוד"ל
(ועדה לדיור לאומי לפי חוק הליכי תכנון ובניה להאצת הבניה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011) את
הות"ל
מושא דיוננו וכיום עומדת על הפרק גם
הותמ"ל
(ועדה ארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014).
הות"ל והתת"ל כוננו במסגרת תיקון 60 לחוק התכנון והבניה מכוח חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002. מאחר שהורתו של הות"ל בחוק ההסדרים, טענו העותרים כי יש ליתן פירוש מצמצם של הסמכויות ודרכי הפעולה על-פיו (דברי השופט רובינשטיין בבג"ץ 8425/04
אדם, טבע ודין נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות
(8.7.2008) (להלן:
ענין כביש 461
)). עוד נטען כי הות"ל הוא גוף אשר מונחה מטרה ביצועית ומטבע הדברים שם את הדגש על מרכיב התשתיות, תוך התעלמות מהשלכות התכנית על מרכיבים אחרים כמו שימושי הקרקע באזור הרלבנטי.


לשיטת העותרים, כאשר אין קיצור הליכים בפועל, אין הצדקה לשלם מחיר כבד בדמות ניתוק התכנון והדיון מההקשר התכנוני, ואין הצדקה להקרבת התכנון הכולל הרצוי המוסדר ב"דרך המלך" בחוק התכנון והבניה. מכאן טענת העותרים כי יש להורות על בטלות התכנית ועל העברתה לפסים של תכנון רגיל במוסד תכנון רגיל, ובמקרה דנן, לוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים. עוד בהקשר זה, הצביעו העותרים על כך שבהרכב הות"ל משקלם של נציגי הממשלה ועובדי המדינה גדול יותר מאשר בוועדה המחוזית.

8.
אקדים ואציין כי הטענה לחוסר סמכות של הות"ל בגין התארכות ההליכים הועלתה על ידי העותרים גם בפני
החוקרת ונדחתה על ידה.


אין חולק כי במצב הדברים הרגיל, ההליכים בות"ל אמורים להיות מהירים יותר מההליכים על פי מסלול התכנון הרגיל, ולשם כך כונן המחוקק את הות"ל. עם זאת, אין לקבל את הטענה כי התארכות ההליכים משמיטה את סמכות הות"ל, והדברים נכונים במיוחד במקרה דנן, מהטעמים המפורטים להלן:


ראשית
, במקרה הקונקרטי התעכבה התכנית משך מספר שנים בגין סירובה של עיריית ירושלים להמציא כתב שיפוי. לכך יש להוסיף כי קידום התכנית התעכב בשל אירועים תכנוניים אחרים הקשורים לכבישי עיר הבירה ולבחינת חלופות ותוכניות אחרות (כמו חלופה שהוצעה על ידי תושבי מוצא עלית לכביש הטבעת המערבית). למעשה, אם בוחנים את לוחות הזמנים החל מהמועד בו הוחלט שוב על העברת התכנית להערות והשגות בחודש יולי שנת 2011 ועד לתחילת שנת 2014, שאז אושרה התכנית על ידי הממשלה, הרי שמדובר בפרק זמן סביר בנסיבות הכוללות.


שנית
, הות"ל הטמיע בתוכנית מספר רב של השגות והערות שהוגשו לו ובחן חלופות שונות, לרבות החלופה שהוצעה על ידי קק"ל לגבי מחלף רבידה.


שלישית
, אין היגיון בקבלת טענתם של העותרים, באשר העברת התכנית לטיפול הועדה המחוזית על פי סדר הדברים הרגיל תביא לעיכוב של שנים נוספות בקידומה וביצועה של התכנית, תוך בזבוז משאבי ציבור ובניגוד לכוונה המקורית לאשר תת"לים במסלול מהיר ככל שניתן.


רביעית
, לוחות הזמנים המצויינים בסעיפים 76ב הם מנחים-מדריכים, אך אינם מחייבים. המדינה הצהירה בעבר כי לשיטתה אכן אין מדובר במועדים קשיחים, ובהתאם לכך נאמר על ידי בית המשפט "על-כן אם במקרה נתון המועדים הם קצרים מדי, מן הראוי שבעלי הסמכות יעניקו ארכות זמן" (בג"ץ 4128/02
אדם, טבע ודין נ' ראש ממשלת ישראל
, פ"ד נח(3) 503, 520-521 (2004) (להלן: עניין
חוקתיות הות"ל
)). זאת, להבדיל ממנגנונים אחרים הקבועים בחוק התכנון והבניה, אשר לצידם נקבעה סנקציה בגין אי עמידה במועד (להבחנה בין נורמה מנחה לבין נורמה מחייבת בחוק התכנון והבניה השוו עע"מ 1386/04
המועצה הארצית לתכנון ובניה נ' עמותת נאות ראש העין
בפסקה 31 (20.5.2008)).


חמישית
, במקרה דנן קשה לקבל את הטענה כי התכנון של הות"ל הוא תכנון נקודתי ומצומצם וכי לות"ל חסרה הראיה הכוללת שיש לוועדה המחוזית. זאת, מאחר שהות"ל עוסקת בתכנון כבישי תשתית בכלל והכבישים המובילים לירושלים בפרט, לרבות השדרוג של כביש מספר 1, ממנו אמור להתפצל הכביש מושא דיוננו.


שישית
, דומה כי טענתם של העותרים היא חרב פיפיות ועלולה לפגוע דווקא באינטרסים שהעותרים ואדם טבע ודין מבקשים לקדם. תכניות לתשתית לאומית מאופיינות ברמת מורכבות תכנונית גבוהה ובהשפעה מהותית על הסביבה. העותרים מייחלים לכך שאם תיפסל תת"ל 2 כעתירתם, המחוקק יפעל להארכת לוחות הזמנים הקבועים בחוק. אלא שקבלת טענת העותרים עלולה להוביל לתוצאה הפוכה ולפיה תוכנית לתשתית לאומית תוכן ותאושר במהירות מבלי לשמוע את עמדות המתנגדים או מבלי להטמיע הערות והשגות שיש בהן כדי להשביח את התכנית, כל זאת, מתוך חשש שאם הדבר לא יעשה בלוח זמנים מזורז התכנית תיפסל. לא למותר לציין כי הייתה זו דווקא אדם טבע ודין שעתרה בשעתו כנגד חוקיות הוראות חוק התכנון והבניה מכוחן הוקמה הות"ל, תוך שהיא מלינה על לוח הזמנים הקצר שנקבע בחוק, ובית משפט זה לא חסך שבטו מלוחות הזמנים הבלתי מציאותיים שנקבעו בחוק (ראו דברי השופט מ' חשין בעניין
חוקתיות הות"ל
).

9.
סיכומו של דבר, כי לצד הרצון של המחוקק לקדם במהירות וביעילות הקמת תשתיות לאומיות, ראוי לעודד בדיקה מקיפה, מקצועית ומעמיקה של התכנית גם על חשבון לוח הזמנים הקצר. עמד על כך אך לאחרונה בית משפט זה בנוגע להליך תכנוני שקיימה הות"ל ואשר התארך למעלה משש שנים:

"ההליך התכנוני כלל שורה ארוכה של בדיקות מקיפות שקדמו להעברת התכנית להערות והשגות. בכלל זה נבחנו חלופות שונות באשר למיקום המיטבי של תחנת הכוח (לרבות "חלופה אפס"); נערכו תסקירים נרחבים בנושא ההשפעה על הסביבה, לרבות בנושא השלכת התחנה על בריאות הציבור, ואלה נבחנו בתורם על ידי מומחי הוועדה. בעקבות דיוני הוועדה, נערכו השלמות של התסקירים ושינויים בתכנית המוצעת, בכמה סבבים, עד שבסופו של דבר נחה דעתה של הוועדה לגבי הנושאים שנבדקו. או אז הועברה התכנית להערותיהם של הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור; ניתנה לציבור הזדמנות לטעון את טענותיו – הזדמנות שנוצלה עד תום, משהוגשו למעלה מ-10,000 השגות. הטענות וההשגות נדונו לעומקן לפני חוקר, אשר זימן, כאמור, משיגים רבים לטעון לפניו על פה, והגיש דו"ח מסכם הכולל המלצה לעריכת שינויים נוספים. לאחר מכן נדונה התכנית – על סמך מכלול החומר שהצטבר ולא הותיר אבן לא הפוכה – בוועדת המשנה, במליאת הוועדה, בוועדת השרים לענייני פנים ובממשלה עצמה, אשר החליטה לאשר את התכנית. אכן, קשה לחשוב על הליך תכנוני מקיף מזה, ולא בכדי הוא ארך פרק זמן ממושך (בג"ץ 5636/13
מתיישבי תימורים – ישוב קהילתי, אגודה שיתופית נ' הועדה הארצית לתכנון ובניה של תשתיות
, בפסקה 7 (20.5.2014) (להלן:
עניין תימורים
)).



בעניין
תימורים
היה מדובר בהקמת תחנת כוח על שטח מצומצם יחסית בהיקפו, כך שהדברים יפים מקל וחומר לענייננו, שמדובר בכביש גישה חשוב לעיר הבירה.

טענת העותרים כי התת"ל אינה מהווה תוכנית מפורטת

10.
סעיף 76ב לחוק התכנון והבניה, קובע כי תוכנית תשתית לאומית תהיה "תוכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תוכנית מפורטת" וכן "תכלול את כל ההוראות המאפשרות מתן היתר בניה או ביצוע עבודה לפיה ללא צורך באישור תכנית נוספת טרם מתן ההיתר או ביצוע העבודה".


סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה קובע אמות מידה לתכנית מפורטת מכוחה ניתן לתת היתר בניה:

עבודות טעונות היתר
[...]
(ז) מוסד תכנון לא יתן היתר, מכוח תכנית שהופקדה אחרי ט' בטבת תשנ"ו (1 בינואר 1996) אלא אם כן אושרה למקרקעין, שלגביהם מבוקש ההיתר, תכנית הקובעת הוראות בכל אלה:
(1)
פירוט יעודי הקרקע;
(2)
חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע;
(3)
קווי הבנין, מספר הקומות או גובה הבנינים;
(4)
שטחי הבניה המותרים.



מאחר שהיתר הבניה הוא האמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, נקבע בפסיקה כי על התכנית המפורטת
- מכוחה ניתן ההיתר - להיות
בדרגת פירוט סבירה בנוגע לפרטים הנוגעים לבנייה ולשימוש במקרקעין, על מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה
ללא צורך בקיום הליך סטטוטורי נוסף (ע"א 7654/00
ועדת הערר המחוזית חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ
, בפסקה 8 (13.3.2003)).

11.
לטענת העותרים, התכנית דנן חסרה רכיבים מהותיים הנחוצים לתכנית מפורטת, ובין היתר: התכנית חסרה רמת פירוט והתוויה מדוייקת של כביש הגישה לגבעת שאול; חיבורי כביש הגישה של גבעת שאול לדרכים אחרות; אופן שיקום הנוף; קביעת מיקומם ושטחם של מבני דרך; קביעת אתרים למחנות העבודה, הכלים ועירום חומרי חציבה, סלילה ובניה. לגבי מידת הפירוט הנדרשת לצורך סלילת כביש, הצביעו העותרים על פסק הדין שניתן בעע"מ 1489/13
המינהל הקהילתי לשכונת בית צפאפא נ' עיריית ירושלים
(26.1.2014) (להלן:
עניין בית צפאפא
).

12.
אקדים ואציין כי טענות דומות הועלו על ידי העותרים בפני
החוקרת ונדחו על ידה.


כאמור, תוכנית מפורטת היא תוכנית שניתן לקבל מכוחה היתר בניה. אלא שבמקרה דנן, לכאורה אף אין צורך בקבלת היתר בניה לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. זאת, לאור הוראת סעיף 261(ד) לחוק, הקובע כי סלילתה של דרך אינה טעונה היתר בניה ככל שמתקיימים בה תנאי הסעיף.


מכל מקום, התכנית כוללת הוראות מפורטות ביותר להגדרת ייעודי שטח שונים, השימושים המותרים בכל אחד מהיעודים (כגון דרך, מנהרה, שיקום נופי וכו'), הוראות בדבר אמצעים להגנה על הסביבה, ותנאים מקדמיים לתחילת ביצוע ולפתיחת הכביש. התכנית כוללת תשריט בקנה מידה של 1:2500 ונספחים מנחים בשורה של נושאים (כמו נספח תנועה בדרכים, חתכי אורך ורוחב, עצים בוגרים, נספח אקוסטי ועוד). התכנית כוללת מסמכי שיקום נופי בקנה מידה של 1:1250 ו-1:500, הכוללים גם סימון של מיקום וגבהי קירות תומכים וגם אזורים זמניים לצורך מחנות הקבלן ועירומי העפר (על שמירת הנוף כאינטרס נדרש במסגרת הכנת תוכנית מפורטת ראו דברי השופט חשין בעע"מ 10112/02
אדם טבע ודין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים
, פ"ד נח(2) 817 (2003)).


אף נספחי התנועה הם בקנה מידה מפורט של 1:1250, וניתן לראות את החיבור בין כביש הגישה לגבעת שאול לבין דרכים הקיימות והמתוכננות. לכך יש להוסיף כי ועדת המשנה להשגות של הות"ל הורתה להוסיף לסעיף 7.1 לתת"ל (הוראה הקובעת כי פתיחת כל קטע של כביש לתנועה תעשה בכפוף לתיאום חיבורו למערכת הדרכים המקומית עם הרשות המקומית.


ככלל, יש להבחין בין תכנון מפורט לביצוע, שאותו יש להכין עובר לביצוע וברזולוציות פירוט שונות, לבין תכנית מפורטת הנדרשת לקבלת היתר בניה. ברי כי הסדרי התנועה עצמם, כמו מיקומם של תמרורים ורמזורים, אמורים להיות מוגשים בשלב הביצוע. התכנית עצמה כוללת הנחיות מפורטות להכנתם של מסמכי הביצוע אשר בבוא היום יובאו לאישור ועדת המשנה למסמכי תכנון מפורט לביצוע.

13.
קיצורו של דבר, שהתכנית מהווה תוכנית סטטוטורית מפורטת כנדרש ברמת הפירוט על פי סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה. אף דומה כי יש ממש בטענת המדינה ונתיבי ישראל כי התכנית כוללת מידע תכנוני עשיר ומפורט בהרבה מזה שנכלל בעניין
בית צפאפא
.

טענה לפגמים בבחינת חלופות התכנון

14.
טענה מרכזית נוספת של העותרים היא, כי לא נבחנו "חלופות מאקרו" לכביש לרבות "חלופת אפס" (חלופת מחדל), דהיינו אי סלילת הכביש המוצע בתת"ל.


לטענת העותרים, מאחר שנקודת המוצא של החלטת הממשלה היא כי קיים צורך בכביש, הרי שבחינת כל החלופות הייתה מוטה מלכתחילה ולמראית עין בלבד. העותרים השיגו על עצם הצורך בסלילת הכביש, באשר לטענתם מדובר בכביש מיותר המעודד ריבוי רכב פרטי על חשבון תחבורה ציבורית. לצד זאת, נטען כי לא נבחנו "חלופות מיקרו" לגבי שינוי פרטים בתכנית, כגון בניית מחלף רבידה משוקע או עילי ולא כפי שתוכנן.
בהקשר זה הפנו העותרים לפסיקה לפיה נקבע כי תסקיר השפעה על הסביבה אמור לבחון גם חלופות מאקרו שונות לתכנית המוצעת (
עניין כביש 461
בפסקה 15), וכי בחינת החלופות אינה אך לגבי אופן היישום של הבחירה, אלא גם בחינת חלופות לעצם הבחירה התכנונית העקרונית שנעשתה בתכנית המוצעת (בג"ץ 9409/05
אדם טבע ודין נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות
, בפסקה 11 (24.10.2010) (להלן:
עניין כביש 9
)).

15.
דין הטענה להידחות.


שאלת עצם הצורך בכביש נבחנה לעומק, כפי שעולה מ"דו"ח בדיקת כדאיות כביש 16" שהוגש לות"ל בחודש מרץ 2008. הדו"ח בחן את השפעות הכביש על הסביבה לאורך שנים רבות, תוך בחינה של מספר תרחישים. השורה התחתונה בדו"ח היא כי סלילת הכביש כדאית במספר היבטים: מבחינה תחבורתית – לכביש חשיבות גבוהה, הוא מסיט אליו מספר רב של כלי רכב ומשנה באופן משמעותי את בעיית הכניסה לעיר; מבחינה בטיחותית – הכביש מייצר תועלות גם בתחום זה; מבחינה סביבתית – הכביש תורם להפחתת מטרדי רעש וזיהום אויר בתחום העירוני של ירושלים; מבחינה כלכלית – תועלות הכביש גדולות, על אף העלות הגבוהה הנדרשת להקמתו בשל ההחלטה על מנהור הכביש.


בפועל, גם אם הדבר לא קיבל כותרת של בחינת "חלופת אפס", נבחנה אפוא עצם ההצדקה לביצוע הכביש, כאשר בחינת החלופות נעשתה הן במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה והן במסגרת חוות דעת תחבורתיות, תוך השוואה של נתונים שונים "עם הכביש" ו"ללא הכביש" (על כך שבחינת החלופות אינה חייבת להיעשות אך ורק במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה כאשר המידע הרלוונטי הובא בפני
מוסד התכנון, ראו עניין
כביש 461
בפסקה 17; עע"ם 3189/09
החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה
בפסקה 29 (2.7.2009)).

16.
אף החוקרת עמדה על כך שבמהלך השנים נבחנה "חלופת אפס". כבר בשנת 1999 נבחנו חלופות אפשריות נוספות, לרבות ביטול כביש 16 והוספת נתיב תחבורה ציבורי בכביש מספר 1 על חשבון התנועה הפרטית. אלא שלסופו של יום הומלץ להמשיך בתכנון הכביש. בדיקה נוספת נערכה בשנת 2000 ותוצאתה הסופית היתה כי רק השילוב בין שתי מטרות הכביש – כניסה נוספת לעיר וכניסה ויציאה נוספת לגבעת שאול – תמקסם את התועלות של הכביש.


עוד אציין, כי החוקרת דנה בפירוט בחלופות השונות שהועלו על ידי העותרים והמשיגים ומצאה כי יש לדחותן לגופן, מהנימוקים שפורטו בדו"ח. דו"ח החוקרת הועבר לועדת המשנה של הות"ל, ששמעה הסברים מהחוקרת וקיימה דיון בדו"ח.

17.
התנגדות העותרים, קק"ל ואדם טבע ודין לכביש היא גורפת, אך דומה כי עיקר חיציהם מופנה למחלף רבידה, שנועד לאפשר את חיבור הכביש לגבעת שאול. קק"ל הציעה לוותר כליל על המחלף כך שהכביש כולו יעבור במנהרה רצופה החוצה את נחל רבידה מתחת לאפיק הנחל, ולחלופין, לבנות את המחלף בדרך אחרת. לטענת קק"ל, מחלף רבידה גוזר על נחל רבידה ועל יער ירושלים גזר דין של כליה ופוגע אנושות ובאופן בלתי הפיך בעשרות מינים של בעלי חיים וצמחים.


הפגיעה הישירה ביער ירושלים עומדת על כשני אחוז בלבד, כפי שיפורט בהמשך. מכל מקום, החלופה שהוצעה על ידי קק"ל ולפיה ייסלל הכביש במנהרה ארוכה אחת ללא יציאה במחלף רבידה, דהיינו, ללא נגישות כלל לגבעת שאול, נבחנה ונפסלה בשל מספר סיבות, ובין היתר, מאחר שביטול היציאה והכניסה מגבעת שאול מאיינת את הכדאיות הכלכלית של סלילת הכביש. כפי שעולה מתשובות המדינה ונתיבי ישראל, החיבור לגבעת שאול הוא אחד מיסודות התכנית, על מנת לאפשר קשר לאזור התעשייה והתעסוקה של גבעת שאול, שלשטחו יתווספו בעתיד מאות אלפי מ"ר בהתאם לתכניות מאושרות ועתידיות. הכביש אמור להקטין את העומס מצירי התנועה הראשיים בגבעת שאול ואת הלחץ מכיוון גבעת שאול לגינות סחרוב. בנוסף, נמצא כי הצעתה של קק"ל כרוכה בתוספת עלויות, בהרחבת מעגל הנפגעים מהתכנית, בבעיות בטיחות ובנזקים סביבתיים שונים הכרוכים בכריית מנהרה ארוכה (כגון הצורך באוורור תקני ובניית ארובות וחדר מפוחים בתוך ליבו של היער).


חלופה נוספת שהוצעה על ידי קק"ל, ולפיה מחלף רבידה יוקם כמחלף שקוע, דהיינו, לא יוקמו גשרים, נפסלה אף היא כלא ישימה מבחינה הנדסית או בטיחותית, ובשל איבוד חלק מהיתרונות העיקריים של המחלף.


בנקודה זו אחזור ואזכיר כי בית המשפט אינו מתכנן-על ואינו נכנס בנעלי גופו התכנון. ניתוח החלופות השונות שהוצעו, השוואתן והבחירה ביניהן היא עניין מקצועי-הנדסי מובהק, שנבחן לאורך שנים על ידי מומחים לדבר, ואין דרכו של בית המשפט להתערב בכגון דא.

18.
לסיכום, במהלך השנים בהן נבחנה התכנית, שאלת נחיצותו של הכביש והשפעות הקמתו מול אי הקמתו, חזרה ונבחנה. בנוסף ל"חלופת אפס", נבחנו במהלך השנים מספר חלופות מקרו נוספות (כמו חלופת נחל שורק, חלופת הראל וחלופת חמד) אך אלו נפסלו כולן בשל אילוצים ונימוקים שונים שאיני רואה להידרש להם. במקום חלופת כביש עילי, נבחרה חלופה לפיה חלק הארי של הכביש יעבור במנהרה, חלופה יקרה פי ארבעה מהחלופה העילית, וזאת על מנת לצמצם ככל שניתן את הפגיעה הנופית והפגיעה ביער ירושלים.

הכדאיות הכלכלית של הכביש

19.
העותרים טענו כי הות"ל לא דנה בשאלה אם התכנית כדאית בהיבט הכלכלי.


אלא שהפרוייקט נמצא כדאי גם בהיבט הכלכלי על פי דו"ח שהוכן על ידי משרד התחבורה והוגש לות"ל בחודש מרץ 2008. עוד קודם לכן, בחודש ינואר 2008, קיים צוות הות"ל דיון שבמהלכו הציג משרד התחבורה את עיקרי דו"ח הכדאיות. נושא הכדאיות נבחן במשרד התחבורה יחד עם נציגים ממשרד האוצר, ושני המשרדים הבהירו כי קיימת חשיבות לקידום הכביש לביצוע. לא למותר לציין, כי נציג של משרד האוצר יושב במליאת הות"ל, ואף הוא תמך במהלך הישיבה מיום 11.7.2011 בהצעה לאשרר את העברת התכנית להערות והשגות, תוך דחיית הצעה שהועלתה על ידי נציג ארגון הגג של הגופים הירוקים, ולפיה תחזור הועדה ותדון בסוגית הכדאיות הכלכלית.

20.
המדינה טענה כי לאור הגשת העתירה נערכה בדיקה עדכנית לגבי הנתונים בדו"ח הכדאיות הכלכלית משנת 2008. מהבדיקה עלה כי כדאיותו הכלכלית של הכביש רק גדלה במהלך השנה, מאחר שהשלמת ההרחבה של כביש מספר 1 בין מחלף שער הגיא לבין הכניסה לירושלים צפויה להגדיל את נפח התנועה בכביש מספר 1, וממילא יגדל גם נפח התנועה בכביש. לאור זאת, ובהתחשב בכך שפרוייקטים תחבורתיים אחרים שנשקלו לצורך שיפור דרכי הגישה לירושלים אינם מקודמים בשלב זה, ובהתחשב בכך שמצב התנועה בכניסה לעיר הבירה החמיר - נחיצותו של הכביש אך גדלה במהלך השנים.


העותרים הגישו חוות דעת כלכלית מטעמם, אך הלכה עמנו כי מוסד תכנון רשאי להעדיף את חוות הדעת של הגורמים והמומחים מטעמו על פני אלו של המתנגדים לתכנית, וכי ככלל "העדפת חוות דעת מומחה 'חיצוני' על פני חוות דעת המקצועית של הרשות המינהלית, אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית"
(עע"מ 2141/09
הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ובניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון
, בפסקה 19 (17.11.2010); בר"ם 3186/03
מדינת ישראל נ' שולמית עין דור
, פ"ד נח(4) 754, 766 (2004)).

21.
בשולי הדברים אציין כי איני משוכנע כי הקריטריון של כדאיות כלכלית נדרש בכל פרוייקט של תשתית לאומית, או שניתן לכמת במדויק את הכדאיות הכלכלית בכל פרוייקט. חיזוק הנגישות התחבורתית לעיר הבירה על כל הכרוך בכך מבחינת עידוד התעסוקה והעלאת רמת החיים ואיכות החיים (הביטוי "עומס בגינות סחרוב" נשמע חדשות לבקרים בדיווחי התנועה), אינה נמדדת בהכרח בשקלים.


ודוק: גם הנוף והיער הם חלק מאיכות החיים ועלותו הגבוהה של הפרוייקט נובעת בעיקר ממנהור חלק הארי של הכביש, על מנת להימנע מפגיעה נופית ומפגיעה ביער ירושלים. אילו הייתה נבחרת החלופה העילית לכביש, עלותו היתה מצטמצמת לרבע ולכל הפחות לחצי, וברי כי אז כדאיותו הכלכלית במובן הצר היתה גדלה, אך במקביל, גם הפגיעה ביער ירושלים ובנוף הייתה גדולה יותר. לכן, אני מתקשה לקבל את הטענה לחוסר כדאיות כלכלית כשהיא נשמעת מפי העותרים.

אכרזת היערות

22.
קרן קיימת לישראל טענה כי דין התכנית להתבטל, בהיותה סותרת את אכרזת היערות (אזור שמור ליער) שמורת יער ירושלים 2, התשע"ד-2014 (ק"ת תשע"ד, 7385). לשיטתה, הכרזת יער ירושלים ותת"ל 2 נמצאות במדרג נורמטיבי זהה, ומאחר שההכרזה מאוחרת לתת"ל היא גוברת עליה. עוד נטען כי מכוח ההכרזה יש להחיל את סעיף 4(2) לפקודת היערות (להלן:
הפקודה
) הקובע כי אין להעביר שום זכות באזור השמור ליער ללא אישור השר, וכי בהתאם להוראות הפקודה לא ניתן לעקור נטוע ולפגוע ביער ללא אישור מצד הגורמים להם הוקנתה הסמכות.

23.
דין הטענה להידחות.



ראשית
, אציין כי על פי טענת נתיבי ישראל, מספרי הגושים והחלקות המפורטים בהכרזה מצומצמים בשטחם ואינם כוללים את כל יער ירושלים אלא חלק קטן בלבד מתוך השטח המיועד למחלף רבידה ולכביש העולה לגבעת שאול. חלקו העיקרי של הכביש לגבעת שאול נמצא מחוץ להכרזה וגם מחוץ לתמ"א 22 שהיא התוכנית הארצית ליערות.



שנית
, סעיף 4(2) לפקודת היערות אוסר להעביר זכות קניין של שטח הנמצא ביער בדרך של מתנה, חכירה, משכנתא או כל דרך אחרת, ואינו רלבנטי לענייננו. מכל מקום, הסעיף אינו אוסר העברה כאמור אלא דורש את אישור שר החקלאות ופיתוח הכפר.



שלישית
, ועיקרו של דבר. החלת ההכרזה משמעה כי לצד הדינים החלים על התוכניות תתווסף עוד מערכת דינים שצריך יהא להתחשב בה במהלך התכנון והביצוע של הכביש. זאת, בדומה להכרזה על מקום פלוני כאתר עתיקות על פי פרק ז' לחוק העתיקות, התשל"ח-1978, הכרזה שאינה מאיינת את האפשרות לסלול כביש אך מחייבת לקבל אישור בכתב מאת מנהל רשות העתיקות ובהתאם לתנאים הקבועים באישור. במקרה דנן, דווקא ההכרזה כיער על חלק מהשטח בתכנית, תביא ליתר הקפדה ותיאום מול קק"ל ומול פקיד היערות, מה שעשוי להקהות עוד יותר את הפגיעה ביער ירושלים.

היחס בין התת"ל לתמ"א 22

24.
תמ"א 22 היא תוכנית המתאר הארצית ליער וליעור. מכאן טענת העותרים וקק"ל, כי גריעת היער מכוחה של התת"ל צריך היה להיעשות על פי הוראות תמ"א 22, לאחר שינוי מספר 4 מיום 10.7.2008.


סעיף 9א לתמ"א 22 קובע כי ניתן לשנות יעוד יער עד "חמישה אחוזים משטחו... ובתנאי שגודל השטח הרצוף שיעודו ישונה כאמור לא יעלה על שלושים דונם".


לטענת העותרים, בסעיף 3.2 לתת"ל 2 "טבלת שטחים מצב מאושר" נכתב 128 דונם המיועדים ליער, כאשר לטענת הקק"ל קיימת פגיעה בפועל של 142 דונם שטחי יער בתחום הקו הכחול של התת"ל שאינם בתחום המנהור. עוד נטען כי אחוזי הגריעה אמורים להיעשות בחישוב מצטבר של כל הגריעות, ועל כן יש להביא בחשבון את כל השטחים שנגרעו קודם לתת"ל 2 וכי הות"ל לא שקלה את ההשלכות של מחלף רבידה והכביש העולה לגבעת שאול על יתרת שטח היער.

25.
גם טענה זו דינה להידחות.


סעיף 9ה לתמ"א 22 קובע

חובת היוועצות עם קק"ל. במקביל, סעיף 6.2.13 לתקנון התת"ל קובע כי על יזם התכנית לתאם עם פקיד היערות העתקה ועקירת עצים, ולתאם עם קק"ל את פרטי השיקום הנופי בתחום היערות המסומנים בתמ"א 22, לרבות טיפול בניקוז נחל רבידה. כפי שפורט על ידי המדינה ונתיבי ישראל בתגובתן, סוכם עם קק"ל כי בתוכנית תוטמענה הערות שונות שהועלו על ידה, וכך נעשה.

26.
זאת ועוד. סעיף 11א לתמ"א 22 קובע כי "ביער תותר העברת קווי תשתית,
לרבות דרך
, קו מים, קו ביוב, תווי ניקוז לנחל, חשמל, תקשורת וכיו"ב, הכל בהתאם להוראות כל דין" ובתיאום עם קק"ל (סעיף 11ג). שינוי מספר 4 לתמ"א 22 מוסיף וקובע מספר תנאים במסגרתם תותר העברת קווי תשתיות ביער, ובין היתר, כי
"תינתן עדיפות להצמדת קווי התשתית לתשתיות קיימות ככל שיש בכך כדי לצמצם את הפגיעה הנופית" ו"במקרים בהם קווי תשתית מועברים במנהרה או בגשר, השטח מעל המנהרה או מתחת לגשר יישאר בייעודו
כשטח יער...". (סעיפים 10א(3)+(5) לשינוי מספר 4). סעיפים אלה רלבנטיים לענייננו, מאחר שחלק הארי של הכביש אמור לעבור בשתי מנהרות, כאשר מחלף רבידה המתוכנן בתחום היער יוקם ברובו המכריע על גשרים, וההוראות הנוגעות לשטח מתחת לגשר הוטמעו בתוכנית. בנוסף, מהתצ"א והתוכניות שבפני
נו עולה כי הכביש העולה ממחלף רבידה המתוכנן, צמוד לאתר פי גלילות (תשתיות קיימות), כך ששטח היער באזור זה כבר מופר.

27.
ועיקרו של דבר. מעמדה של התת"ל כתכנית מתאר ארצית זהה למעמדה של תמ"א 22, ועל כן ניתן לשנות במסגרתה תוכנית מתאר ארצית אחרת, כפי שעולה מהוראת סעיף 76ג(2) לחוק לפיה יש לציין בתת"ל שינויים של
תכנית מיתאר ארצית אחרת. עמד על כך בית משפט זה:

"תכנית מתאר ארצית מעין זו איננה חסינה מפני שינוי על ידי תכנית לתשתית לאומית; ולעניין זה שינוי משמעו גם קביעת הוראות מפורטות בתכנית לתשתית לאומית שנועדו 'ליישם' הוראות כלליות יותר לגבי אותה תשתית לאומית הקבועות בתכנית מתאר ארצית 'רגילה'. היינו, כשם שניתן לשנות תכנית מתאר ארצית על ידי תכנית מתאר ארצית אחרת המאוחרת לה, כך ניתן לשנות תכנית מתאר ארצית גם על ידי תכנית לתשתית לאומית המאוחרת לה, בתנאי שזו התקבלה בהליכים הקבועים לשם כך בחוק התכנון והבניה" (עניין
כביש 461
בפסקה 11).




ואכן, סעיף 1.6 לתת"ל 2 מציין גריעה של 2.03% (כ-50 דונם) בלבד מיער ירושלים, ובכך מציינת התת"ל את השינויים שהיא מכניסה בתמ"א 22 והוראותיה גוברות, בהיותה תכנית מאוחרת באותו מדרג תכנוני. העובדה שטבלת השטחים מציינת כי בתחומי הקו הכחול נכלל יער בשטח של 128 דונם, אין משמעה כי שטח זה הוא שנגרע מהיער עקב התכנית, ולא מצאתי ממש בטענה זו של קק"ל והעותרים.

28.
יער ירושלים השתרע בעבר על שטח של כ-6,000 דונם ושטחו כיום עומד על כ-1,250 דונם. מכאן טענת העותרים לפגיעה מתמשכת ביער ירושלים, וכי יש לנקוט לגביו במדיניות של "לא לגעת" ולא לפגוע בכל דרך שהיא במה שנותר ממנו.


אכן, נוכח הכרסום המתמשך בשטחו של יער ירושלים, יש לנהוג בזהירות יתרה, ודומה כי זו הסיבה בגינה נבחרה חלופת המנהרה, שהיא יקרה בהרבה מכביש עילי. אך איני רואה לקבל טענת העותרים וקק"ל לפיה יש לילך אחורה עשרות שנים בזמן ולצרף את כל השטחים שנגרעו במהלך השנים מהיער (כך, לדוגמה, שטח יער ירושלים נגרע על מנת להקים את מוסד יד ושם). מכל מקום, טענה זו יכולה להישמע מקום בו מוגשת תכנית מיתאר בדרג נמוך יותר, שאז יחול סעיף 9א לתמ"א 22, בעוד שענייננו בתת"ל, שהיא בדרג של תכנית מתאר ארצית ואשר יש בכוחה לשנות את תמ"א 22.

סימון הכביש בתמ"מ 30/1

29.
תכנית המתאר המחוזית למחוז ירושלים תמ"מ 30/1 אושרה בשנת 2013 (פורסמה ברשומות ביום 13.5.2013) ובאה להחליף את תמ"מ 1 שאושרה בשנת 1977. העותרים עתרו, בין היתר, לבטל את ההחלטה לסמן את כביש 16 בתשריט התכנית (תשריט בקנה מידה מתארי-מחוזי של 1:50,000). זאת, על מנת למנוע טענה כי כביש 16 הוא בבחינת "מעשה עשוי" ולכן אין טעם לדון בתת"ל 2.



אציין כי העותרים הגישו בשעתו התנגדויות לכביש 16 במסגרת תמ"מ 30/1 ואשר חופפות במידה רבה את ההשגות שהעלו כנגד תת"ל 2. המועצה הארצית לתכנון ובניה מינתה את האדריכלית תלמה דוכן כחוקרת על מנת לדון בהתנגדויות אלה. החוקרת הגיעה למסקנה כי יש להסיר מתשריט יעודי הקרקע את סימון כביש 16 ונמנעה מלדון בהתנגדויות לכביש 16 לגופן מאחר שמצאה כי תכנית הכביש נמצאת בסמכות הות"ל. עמדתה זו של החוקרת נדחתה בדעת רוב בישיבת הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן:
הולנת"ע
), מן הטעם שעל תכנית המתאר המחוזית לשקף את כביש 16 מאחר שמתקיים הליך מקביל של קידום התכנית בות"ל ומאחר שהכביש סומן בעת הפקדת התכנית.

[במאמר מוסגר: בדומה, החוקרת לבנה אלונים, שהתמנתה לשמיעת ההשגות שהועלו כנגד התת"ל, המליצה שלא לסמן את הכביש בתמ"מ 30/1 אך המלצתה זו נדחתה והכביש סומן במסמכי התכנית]


נציגת שר התחבורה בולנת"ע היא שהציעה להותיר את תוואי הכביש בתשריט יעודי הקרקע של תמ"מ 30/1, הצעה שהתקבלה על חודו של קול על ידי הולנת"ע ואושרה על ידי המועצה הארצית. מכאן טענת העותרים לניגוד עניינים, שהרי משרד התחבורה תומך בסלילת הכביש. בהקשר זה הפנו העותרים להוראת סעיף 47א(א)1 לחוק התכנון והבניה, האוסרת על "נציג של גוף אשר יזם את התכנית המובאת לדיון" להשתתף בדיון ובהצבעה בקשר להתנגדות או לערר.

30.
לטעמי, ככל שביקשו העותרים להלין על תמ"מ 30/1 היה עליהם לעשות זאת בהליך נפרד. זאת, מבלי להידרש לטענה כי יש לדחות על הסף את טענות העותרים לגבי תמ"מ 30/1 מחמת שיהוי, בהתחשב בכך שהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובניה בנושא זה התקבלה ביום 6.12.2011.


עוד אציין כי טענת העותרים, לפיה החלטת המועצה הארצית לסמן את הכביש בתמ"מ 30/1 לא עולה בקנה אחד עם הוראות תמ"א 22, עמדה בפני
בית משפט זה בעתירה אחרת, שנגעה לגריעת 190 דונם יער בגבעת מצפה נפתוח (בג"ץ 5315/13
רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה
), ונדחה בתאריך 23.11.2014.


מכל מקום, משהגעתי למסקנה כי דין העתירה נגד תת"ל 2 להידחות לגופה, הרי שתוואי הכביש עומד על רגליו-שלו מכוח התת"ל, ומתייתר הצורך לדון בטענות אלה של העותרים.

31.
למעלה מן הצורך אציין כי דין הטענה לניגוד עניינים להידחות גם לגופה. משרד התחבורה אינו היזם של התמ"מ, שהוגשה על ידי הועדה המחוזית, כך שהוראת סעיף 47א(א) לחוק אינה חלה במצב דברים זה על נציגת משרד התחבורה היושבת בדיוני המועצה הארצית בעניינה של התמ"מ. בהקשר זה חל סעיף 47א(ה) לחוק הקובע כלהלן:

בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), לא יראו חבר מוסד תכנון או ממלא מקומו כמצוי במצב של ניגוד עניינים בשל כך בלבד שהוא מביא בחשבון גם את ענייני הגוף שהוא מייצג או של האוכלוסייה שהוא נציגה במוסד התכנון, ככל שהם קשורים לחוק זה, והכול ככל שלא נקבעה הוראה מפורשת אחרת בחוק זה.



יש אפוא להבדיל מצב דברים זה, מדיוני ועדת המשנה ומליאת הות"ל לגבי ההערות וההשגות לתת"ל מושא דיוננו. ואכן, מאחר שתכנית התת"ל הוגשה על ידי משרד התחבורה (באמצעות נתיבי ישראל), נמנע נציג משרד התחבורה ליטול חלק בדיונים.

המישור העקרוני

32.
אסיים בטיעון שדומה כי הוא הנימוק העיקרי שעומד בבסיס העתירה.


העותרים הצהירו בפתח העתירה כי הם מתנגדים לכביש במישור העקרוני, באשר לדעתם, הכביש מייצג סדר עדיפויות מוטעה הכרוך בבזבוז משאבי ציבור ובנזקים בלתי הפיכים. לדעת העותרים, הקונספט של הכביש פגום מיסודו. לשיטתם, בתכנון התחבורה אל ירושלים וממנה, יש ליתן עדיפות לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית, בעוד כל הקלה בזרימת רכב פרטי מגבירה עוד יותר את השימוש ברכב פרטי.


אלא שבית משפט זה אינו כתובת להתוויית מדיניות או לקביעת סדרי עדיפויות. אלו נקבעים על ידי הרשות המבצעת, ומשלא נמצאה התכנית לוקה באחד ממיני המריעין בישין של המשפט המינהלי, בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו ולא יתיימר לקבוע סדרי מדיניות כללית. אכן, אין חולק על הצורך לעודד שימוש בתחבורה ציבורית, אך השאלה מהי הדרך הראויה להשיג מטרה זו, שנויה במחלוקת. אף לא ברור אם השימוש המוגבר בתחבורה הציבורית יוכל למנוע את ההחרפה-רבתי של הבעיות התחבורתיות בכניסה לעיר וביציאה ממנה, בעיר בכלל ובגבעת שאול בפרט, בהתאם לתחזיות התנועה בטווח הקצר והארוך.

33.
החלטה תכנונית שגויה עלולה לפגוע באופן בלתי הפיך במערכות אקולוגיות ובערכי טבע ונוף. מכאן הצורך לאזן באופן סביר בין השיקולים והאינטרסים השונים:

"... אין חולק בדבר הצורך לאזן ככל הניתן בין דרישות הפיתוח התכנוני והקמת מערכות בינוי וכבישים לבין האינטרס החברתי בהגנה על ערכי נוף ויפי הטבע, המצויים במשורה בארצנו הקטנה. נדרש איזון עדין בין הצרכים המתנגשים" (בג"ץ 1135/04
אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18
, פ"ד נט(4) 784, 794 (2005)).



בסופו של יום, ענייננו באיזון בין תועלות חברתיות שונות, בין פיתוח לבין שיקולים סביבתיים של שימור הטבע והנוף. איזון זה מסור לשיקול דעתם של מוסדות התכנון ולא ראינו עילה להתערב בו.

סוף דבר

34.
אשר על כן, אמליץ לחברי לדחות את העתירה על כל ראשיה, ובנסיבות העניין, ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט


השופט ח' מלצר

:


אני מצטרף בהסכמה לחוות דעתו המקיפה של חברי, השופט עמית.


ש ו פ ט



השופט א' שהם

:

אני מסכים.
ש ו פ ט




הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית
.



ניתן היום, כ"ה בכסלו התשע"ה (17.12.2014).



ש ו פ ט

ש ו פ ט
ש ו פ ט





_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.


14039170_e07.doc

עכ

ב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il






בג"צ בית המשפט העליון 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח' נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות, ממשלת ישראל ואח' (פורסם ב-ֽ 17/12/2014)











תיקים נוספים על פורום הארגונים למען יער ירושלים ו-10 אח'
תיקים נוספים על הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות
תיקים נוספים על רשות הרישוי לעניין תשתיות לאומיות
תיקים נוספים על ממשלת ישראל




להסרת פסק דין זה לחץ כאן



הוספת מידע משפטי למאגר
שתפו אותנו במידע משפטי שנוכל להוסיף למאגר שלנו. פסקי דין, כתבי תביעה ו/או הגנה, החלטות וכו' יוספו למערכת ויוצגו באתרנו ובגוגל.


הוסף מידע משפט