זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ - הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא

ניתן להפיק דוחות מלאים על הצדדים בתיק זה

מצאנו עבורכם דוחות זמינים על הצדדים בתיק זה. יתכן שתאלצו להזין נתונים נוספים כגון ת.ז
זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא
 
זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ - הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא
תיקים נוספים על זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ | תיקים נוספים על הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא

9602
126/99 עתמ     22/08/2000




עתמ 126/99 זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ נ' הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא




העותרת
זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ
- נ ג ד -
המשיבים
1. הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא

2. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז חיפה,
(צירוף - החלטה מיום 11/4/00)
עו"ד י' פלק, בשם העותרת
עו"ד הגב' א' סגל-גבסי
, בשם המשיבה מס' 1
עו"ד הגב' ק' אשכנזי
, בשם משיבה מס' 2
פסק דין
1. העתירה בפני
היא להצהיר על מתן תוקף לתכנית כ155/ג פארק התעשיה (להלן: התכנית) בכפוף לתנאים עליהם החליטה הועדה המחוזית בהחלטתה מיום 23/11/92, וכן להורות למשיבה מס' 1 (להלן: הועדה המקומית) במסגרת זמן קצוב שלא יעלה על 30 ימים, למלא אחר ההחלטה האמורה של הועדה המחוזית, להשלים את התנאים שפורטו על-ידה לצורך אישור התכנית, ולהגישה לועדה המחוזית לצורך פרסום למתן תוקף.

2. מלכתחילה הוגשה העתירה נגד הועדה המקומית בלבד. מאחר שהועלתה טענה לגבי יישום החלטה של הועדה המחוזית, והימנעות הועדה המקומית למלא אחריה, ולאור הסמכות הנתונה לועדה המחוזית בסעיף 28 לחוק התכנון והבניה, הוריתי בהחלטה מיום 11/4/00 לצרף את הועדה המחוזית כמשיבה נוספת.

3. בהחלטה שניתנה על ידי ביום 25/5/00, איפשרתי לועדה המקומית להודיע, תוך כמה זמן תמלא אחר התנאים הנדרשים, כדי ליתן תוקף סופי לתכנית המפורטת, החלה על כל אזור קריית אתא, לרבות החלקה הנדונה, או להגיש סיכומים, אם לדעתה לא חלה עליה החובה לעשות כן. הועדה המקומית בחרה באפשרות האחרונה, ולכן יש ליתן פסק-דין.

הנסיבות הצריכות לעניין:
4. הפירוט העובדתי הובא בכתבי הטענות של העותרת והועדה המחוזית, ולא היה שנוי במחלוקת. בטיעוני האחרונה נעשה הטיעון באופן מקיף, באופן המאפשר הצגת תמונה כוללת יותר של השאלות הצריכות הכרעה.
- העותרת הינה בעלים של מגרש הידוע כחלקה 22 בגוש 11608, שבדרך חיפה 29, קריית אתא (להלן: החלקה). ב- 19/7/96 קיבלה העותרת היתר בניה לבניית מבני תעשיה קלה על החלקה. בשל אינטרס כלכלי ביקשה העותרת לשנות את היתר הבניה, ולהקים תחנת דלק על החלק הקדמי של החלקה. לאחר מספר פניות של העותרת לועדה המקומית, הוארך תוקפו של ההיתר המקורי, אך הועדה לא נעתרה לבקשת השינויים. בתשובה לפניה נאמר:
"על-פי תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק תמ"א 18 סעיף 9.2
לא ניתן לאשר הקמת תחנת תדלוק בחלקה שבנדון".

על החלטה זו הגישה העותרת ערר (תיק ערר 287/99b שנדחה, בהחלטה שניתנה ביום 27/1/00). ועדת הערר אישרה, כי אכן לא ניתן להוציא היתר ללא תכנית מפורטת תקפה.
(נתון זה לא הוזכר בעתירה).

5. לצורך בחינת התשובה יש להתייחס לתוכניות הרלוונטיות לחלקה :
- תכנית כ150/ היא תכנית המתאר המקומית החלה על מרחב קריית אתא. תכנית זו בתוקף מאז 10/1/80. על-פי אותה תוכנית מוגדרת החלקה כ"שטח לתכנון מפורט".
- על החלקה לא חלה כל תכנית מפורטת. הגם שבתחום תכנית זו נמצאו אזורים אחרים, שלגביהם היו קיימות תכניות מפורטות מאושרות, ואלה נשארו בתוקף.
- על-פי סעיף ח'1 בתקנון לתכנית כ150/ נקבע:
"לא יינתן היתר בניה אלא לגבי קרקע הכלולה בתכנית בנין עיר
מפורטת תקפה ובהתאם לתכנית התקפה הנ"ל".

התוצאה המתבקשת מן האמור, לפחות על פני הדברים, כפי שצוטטו לעיל היא, שבהעדר תכנית מפורטת, לא היתה הועדה המקומית מוסמכת ליתן היתרי בניה.
- היו יזמים אשר נקטו בהליך של הגשת תכניות מפורטות נקודתיות, אשר עם אישורו הוצאו היתרי בניה לגבי אותם שטחים.
לגבי שטחים אחרים, על אף האמור לעיל ולמרות העדר תכניות מפורטות, נהגה עירית קריית אתא להוציא היתרי בניה, וזאת על-פי תכנית כ150/.

- על החלקה, כמו גם על כל האזור הנרחב מסביב לה, חלה גם התכנית כ155/ג, שהיא תכנית מקומית, שיש בה גם הוראות של תכנית מפורטת. תכנית זו היא תכנית שינוי לתכנית כ150/, וכוללת הוראות של תכנית מפורטת לכל אזור התעשיה, כולל החלקה נשוא העתירה. תכנית זו מסווגת את החלקה הנדונה כתעשייה קלה. ואין חולק שזו כוללת גם אפשרות להקמת תחנת דלק. מכאן, שאם התכנית היתה תקפה, ניתן היה עקרונית להוציא היתר להקמת תחנת דלק.

בסעיף 2.2 לתקנון התכנית פורט, כי התכנית האמורה משפיעה על תכניות מופקדות אחרות, בהן תכניות לדרכים ראשיות: תכנית ג991/ נחל גדרה - כביש עוקף קריות, העובר גם בחלקה המערבי של תכנית כ155/ג. תכנית זו טרם אושרה סופית, והיא נמצאת בשלב של התנגדויות. וכן תכנית ג1022/ דרך דשנים, שחלק קטן ממנה גובל מדרום בתכנית כ155/ג. תכנית זו אושרה למתן תוקף.

למרות שהועדה המקומית יזמה את התכנית כ155/ג, הרי שההתייחסות לשני הכבישים היתה על-פי דרישת הועדה המחוזית.

התכנית הומלצה להפקדה עוד ביום 12/2/86 והיא פורסמה להפקדה ב- 31/1/89.
בהחלטת הועדה המחוזית מיום 23/11/92 אושרה התכנית כ155/ג למתן תוקף, בכפוף
למילוי מספר תנאים שפורטו שם (נספח יד לעתירה, להלן: התנאים). למרות האמור לא מילאה הועדה המקומית אחר התנאים, ותכנית זו טרם אושרה כתקפה.

הועדה המקומית מבקשת להתנות המשך ההליכים למתן תוקף לתכנית זו, בהתחייבות מפורשת של משרד התחבורה לשאת בהוצאות המתחייבות, אם יהיו, עקב הכללתם בתכנית המפורטת המקומית.
בהחלטה שניתנה על-ידי ביום 14/3/00, אפשרתי לועדה המקומית לצרף את משרד התחבורה כצד ג' לעתירה בפני
. הועדה המקומית לא ממשה רשות זו.

התוצאה מן האמור היא, שגם תכנית, שטרם פורסמה למתן תוקף, אינה מאפשרת, בשלב זה, להוציא היתר בניה.

6. כתוצאה מן האמור, תכנית המתאר שבתוקף היא תכנית כ150/, שאינה תכנית מפורטת. על-פי תכנית זו מסווגת החלקה כשטח ל"תכנון בעתיד". תכנית זו, שאינה תכנית מפורטת, אינה מאפשרת הוצאת היתר בניה, ואילו התכנית כ155/ג, אשר יכולה היתה לשמש בסיס להוצאת היתר, טרם נכנסה לתוקף, בשל אי מילוי התנאים.
בנסיבות אלה מתעוררת בעייתיות לגבי תוקפם של ההיתרים, שהוצאו על-פי התכנית כ150/, שהרי אלה הוצאו על-ידי הועדה המקומית, תוך חריגה מסמכות, וממילא היתר כזה בטל מעיקרו (ראה גם הערת המשיבה מס' 2 בסעיף 2.7 לכתב התגובה מטעמה).
7. לעובדות שפורטו, ראוי להוסיף נתון נוסף: במסגרת ערר 171/96 (מש2/ - נספח לכתב התגובה של משיבה מס' 2) בפני
ועדת הערר המחוזית הבהירה אף ועדת הערר המחוזית, כי על-פי תכנית המתאר המקומית אין הקצאה מספקת של שטחי ציבור מספיקים, ובמגזרים שונים לא מסומנות דרכים, מה שמחייב קיומה של תכנית מפורטת, קודם להוצאת היתרי בניה.
באותו מקרה לא אישרה ועדת הערר הוצאת היתר בניה, וחזרה והדגישה, כי לא ניתן להוציא היתרי בניה ללא תכנית מפורטת, ודרישה כאמור, אף מתבקשת בפועל, וכי הטענה של הועדה המקומית לפיה סעיף ח1 בתכנית כ150/ מקורו בטעות ניסוחית ואינו עולה מכוונת מתכנני התכנית, אין לה על מה לסמוך. ההחלטה ניתנה ב- 27/3/97 והוסיפה והבהירה:
"במצטבר מן המפורט לעיל עולה, כי לא זו בלבד שלא מצאנו עילה
או אפשרות פרשנית-משפטית לסיוג הוראת סעיף ח.1. לתכנית,
ובודאי שלא להתעלמות ממנה, אלא שגם מן ההיבט התכנוני הישיר,
מצאנו טעם רב בהוראה הנ"ל".
(סעיף 13 של ההחלטה, נספח מש2/ לתגובת הועדה המחוזית).

8. משנוצר מצב, שבהעדר תכנית מפורטת לא רשאית היתה הועדה המקומית להוציא היתרי בניה. פנתה הועדה המקומית אל הועדה המחוזית, וביקשה לבטל את סעיף ח'1 בתקנון התכנית כ150/, באופן שתוכל להוציא היתרי בניה על-פי תכנית כ150/ גם לגבי האזורים, שלא חלה עליהם תכנית מפורטת. הועדה המחוזית דחתה בקשה זו (החלטה מיום 8/4/97), בקובעה שהועדה המחוזית איננה מוצאת לנכון לבטל את סעיף 1לפרק ח' בתכנית כ150/ - תכנית המתאר לשטח קרית אתא
- מאחר שלדעתה יש צורך תכנוני באישור תכניות מפורטות
כתנאי למתן היתרי בניה (ראה איזכור ההחלטה במש3/ - נספח לתגובת הועדה המחוזית וכן במש2/ סעיף 10 בעמ' 5).
ניתנה שהות לועדה המקומית של שישה חודשים לפעול לקידום הכנתן ואישורן של תכניות מפורטות (ראה נספח מש3/ לתגובת הועדה המחוזית).

9. הועדה המקומית ניסתה דרך נוספת לעקוף את החיוב להוציא תכנית מפורטת.
היא ערכה תכנית, אשר מטרתה ביטול סעיף ח1 באמצעות תכנית, שכונתה "תוכנית כ/מק150/ה - תכנית מפורטת לשטח קרית אתא
תשנ"ח1998-".
ביום 20/5/98 פרסמה הועדה המקומית את דבר אישורה של התכנית, מבלי לנקוט בצעדים המתחייבים, מבלי להמתין לקבלת הודעה ממנהל התכנון, מבלי לבחון אם התכנית טעונה אישור של שר הפנים, ומבלי לוודא אם ההליכים בהם נקטה תואמים לסעיף 109 של חוק התכנון והבניה.
נושא תקיפותה של תכנית זו תלוי ועומד לדיון בבית משפט זה, בפני
כבוד השופט נאמן.

10. העותרת הגישה במקביל תכנית מפורטת נקודתית - תכנית כ359/. תכנית זו נבדקה על-ידי הועדה המקומית ואושרה להצגתה בפני
הועדה המחוזית להמשך הליך מתן תוקף, רק במהלך הדיון בפני
(ראה הודעת הועדה, שהוגשה ביום 9/4/00). תכנית זו נקלטה בועדה המחוזית, רק ב- 21/5/00, ונדונה ב- 11/7/00. בהחלטה שניתנה נקבע:
"הועדה המחוזית הביעה עמדתה כי אין לאשר עוד תכניות
נקודתיות בתחום התכנית המופקדת כ155/ג וכן הורתה לועדה
המקומית לפעול לאישור התכנית.
מחד נמצא המבקש במצוקה באופן שנאלץ להגיש תכנית נקודתית
ואף עתר לבית משפט בעניין זה ומאידך יש צורך תכנוני באשור
תכנית כוללת לאזור התעשיה והפסקת שימוש בשיטה של תכניות
נקודתיות.
לפיכך מצאה ועדת המשנה כי יש להשהות את הדיון בתכנית הנקודתית
בטרם הגיע בית המשפט להכרעה.
הועדה תשוב ותדון בתכנית לאחר 90 יום. בהעדר הכרעה שיפוטית עד
למועד הדיון, תדון הועדה בתכנית לגופה."

טענות הצדדים והגדרת המחלוקות:
11. לטענת העותרת, אילו מילאה הועדה המקומית אחר התנאים שנקבעו על-ידי הועדה המחוזית לגבי תכנית כ155/ג, על-פי החלטה שניתנה עוד בנובמבר 92', אזי לא היה צורך בהגשת תכנית מפורטת נקודתית, וניתן היה להוציא את ההיתר המבוקש. מעבר לאמור, לאור מצב התכניות החלות, נוצר מצב לפיו מוצאים היתרים שלא כדין.
למעשה פועלת הועדה המקומית בדרך בה היא פועלת, כדי לגרום לכך שמשרד התחבורה יתחייב לשיפוי מלא של תביעות פיצויים, אם יוגשו, עקב כניסת התכנית כ155/ג לתוקף. התנהגותה של הועדה המקומית חורגת מהדרך בה צריכה לנהוג רשות ציבורית, במיוחד כאשר היא פועלת כאילו תכנית זו תקפה, ובפועל אינה משלימה את התנאים שחוייבה בהם.
בדרך בה נהגה הועדה המקומית כלפי העותרת יש הפליה לרעה של העותרת לעומת אחרים. בנסיבות אלה עומדת העותרת על עתירתה למתן צו עשה כמפורט.
12. הועדה המקומית העלתה בכתב התשובה טענת שיהוי. לעמדתה, אי השלמת הליכים של התכנית כ155/ג למתן תוקף היו צריכים, על-פי טענת העותרת, להיעשות עוד לפני שבע שנים. מכאן שהעילה לעתירה לא נוצרה לאחרונה, מה עוד, שיש בטענת העותרת גם להצדיק טענתה לגופה, שאין היא יכולה להוציא היתר בניה, בהעדר תכנית מפורטת החלה על החלקה.
עוד טענה הועדה המקומית להעדר נקיון כפיים של העותרת, בכך שלא גילתה, כי אמור להתקיים במקביל דיון בתכנית המפורטת הנקודתית שהגישה העותרת, וכי היה על העותרת לפרט בעתירה את ההליך, שהיה בפני
ועדת הערר, שאישרה את החלטת הועדה המקומית. עוד טענה הועדה המקומית, כי אין מקום לדון בעתירה בטרם מוצו ההליכים לאישור התכנית המפורטת הנקודתית, במיוחד לאחר שהעותרת בחרה ללכת בדרך זו.
כמו כן טוענת הועדה המקומית, כי הסעד המבוקש איננו בסמכותו של בית משפט זה.

לגופו של עניין טוענת הועדה המקומית, שמאחר שבמסגרת תכנית כ155/ג כלולים שני כבישים וספיחיהם, על-פי דרישת הועדה המחוזית ואינם מיוזמתה שלה, ומאחר שמדובר בשני כבישים ארציים - כביש עוקף קריות ודרך דשנים - שהם יוזמה של משרד התחבורה, מע"צ ומדינת ישראל, אשר תחייב אותה לשינויים פנימיים בתכנית כ155/ג ובתוספות כספיות משמעותיות, לכן בחרה היא לברר אפשרויות אחרות. ומכל מקום, אין לחייבה לשאת כלכלית בהוצאות כבישים כלל ארציים.
לכן, בניגוד להלכה שנקבעה בבג"ץ 18/82 (חברת קדישא גחש"א נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה ת"א-יפו, פ"ד לח(1) 701), לא ישבה היא ללא מעש, מה עוד שבשיקולים הכוללים, שוקלת דווקא הועדה המקומית בצורה הנכונה את טובת הציבור.

13. הועדה המחוזית חוזרת על עמדתה, כי ההיתרים שמוציאה הועדה המקומית בהסתמך על תכנית המתאר כ150/, מוצאים תוך חריגה מסמכות, ולכן, לכאורה אינם תקפים.
הועדה חזרה והדגישה עמדתה בהליכים שהובאו בפני
ה, וחזרה והדגישה, כי על הועדה המקומית לנקוט בהליכים, שיביאו לאישור תכנית 155/ג למתן תוקף סופי.
הועדה המחוזית גם מעירה, שהתנהגות הועדה המקומית והימנעותה מלמלא אחר התנאים אינה מעוגנת, אף לא באינטרס של שמירה על משאבים כספיים, מאחר שלא צריך להיות כל קשר בין השעיית הטיפול בתנאים לצורך קידומה ואישורה של התכנית כ155/ג לביו מציאת ההסדר הכספי הנכון להתחייבויות, שיעלו עקב אישורה של אותה תכנית. הועדה המחוזית מפנה לכך שמאז 1994 (תיקון 37 - התשנ"ד) הוראות חוק התו"ב סימן ו'1; תכנון דרכים ומסילות ברזל - סעיפים 119ב- 119ד נותנות מענה ברור לעניין חלוקת הנטל הכספי בין המדינה לרשויות המקומיות לגבי תכניות הדרכים בתכנית כ155/ג.
14. בתיק זה ראוי היה, כי הועדה המקומית, אשר אופן התנהגותה אינו מצביע בהכרח על דרך מקובלת ובתום לב, תמנע מלהעלות טענות מקדמיות כנגד העותרת. הועדה המקומית מרשה לעצמה במשך תקופה של כשמונה שנים, שלא למלא אחר החלטות הועדה המחוזית, נמנעת מלהתמודד ישירות עם משרד התחבורה בבית המשפט, גם כאשר ניתנת לה האפשרות לעשות כן, ומשמוגשת נגדה עתירה, מוצאת היא לנכון, בשל אותו פרק זמן, להעלות טענת שיהוי כנגד הצד האחר, ולהוסיף ולטעון להעדר נקיון כפיים, כאשר בכל מהלך הדיונים מנסה היא שלא להשיב לשאלות לגופן, העולות במהלך הדיון.
אין להתיר לרשות ציבורית לנהוג כך, בכלל, ובפני
בית משפט זה, בתחילת דרכו כבית משפט לעניינים מינהליים, בפרט.
על כל בעל דין בהליך מינהלי להביא את כל העובדות והנסיבות בפני
בית המשפט, ועל רשות ציבורית מוטלת חובה כזו, על אחת כמה וכמה.

לגופו של עניין, העותרת לא יכלה להגיש את העתירה, אלא בסמוך לאחר שניתנה ההחלטה הדוחה את בקשתה לשינויו של ההיתר שהוצא. יתר על כן, העותרת לא פנתה לבית המשפט אלא לאחר שמיצתה הליך בפני
ועדת הערר. נכון שהיה על העותרת לאזכר את ההליך בעתירתה, אולם אין באי אזכורו משום אי נקיון כפיים.

"רשות תכנון חייבת להיות ערה לכך שהכוח והסמכות מוענקים לה כדי לשרת את האינטרס הציבורי, ובאינטרס זה כלול גם הטיפול תוך זמן סביר בבקשת האזרח" (בג"ץ 100/88 חב' גזית קונסיליום השקעות ופיתוח בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, רחובות, פ"ד מג(1) 29, 33). חובה זו קיימת גם כאשר ניתנה החלטה על-ידי רשות מינהלית הגבוהה ממנה בהיררכיה המינהלית. משלא עמדה הרשות בלוח זמנים סביר, מן הראוי שלא תישמע בטענת "השיהוי", במיוחד כאשר טענה זו אינה מבוססת.

15. ראוי להעיר הערה נוספת.
אני ערה לעובדה, שהועדה המקומית ניסתה לנקוט באמצעים אחרים, כדי לבטל הצורך בתכנית מפורטת, כתנאי להוצאת היתר, וגם אילו צלחה בדרך זו, לא היה בכך כדי לפטור את העותרת מלהגיש תכנית מפורטת נקודתית לצורך קבלת ההיתר המבוקש. אולם בפועל נראה, כי הסיכוי להסיר את החיוב בהגשת תוכנית מפורטת ככלל בדרכים בהן נקטה הועדה המקומית, הוא קלוש.
מכל מקום ראוי היה כי הועדה תפרט הגשת התכנית כ/מק150/ה, שמטרתה ביטול סעיף ח1 של התקנון לתכנית המתאר כ150/. עובדה זו הוזכרה על-ידה רק בסיכומיה. עוד יש לציין, כי תכנית זו נדונה גם בבית המשפט בעת"מ 48/98 ו- 51/98, בפני
כבוד השופט נאמן, בשאלה של אישור שר הפנים. באת כוח הועדה לא מצאה לנכון להזכיר קיומה של התכנית בכתב התשובה ואף לא טענה, כי לעמדתה מדובר בתכנית שהיא בת תוקף. מעבר לאמור, גם לא פורט באיזה שלב נמצא הדיון, אם ניתנה החלטה או פסק-דין.

האם לא היה מקום לתת תשובה מפורטת לעותרת ולהבהיר, שלמרות שלעמדתה מדובר בתכנית תקפה, תכנית שפורסמה לאישור ב- 20/5/98, ושאינה דורשת עוד כתנאי קיומה של תכנית מפורטת, הרי שבנסיבות העניין, אין בכך לסייע לעותר, וזאת בהסתמך על סעיף 9.2 של תכנית מתאר ארצית לתחנות דלק, המחייבת בס"ק (ב) תכנית מקומית "הכוללת הוראות של תכנית מפורטת".
למרות שמדובר בתשובה שניתנה ב- 18/11/99, לא היתה כל התייחסות לתכנית האמורה או הבהרה, כי הדרישה לתכנית מפורטת נקודתית היא ייחודית, ונדרשת ושונה ממבקשי היתר אחרים, שלגביהם אין דרישה מפורשת לתכנית מפורטת כתנאי להוצאת ההיתר.

נראה, על פני הדברים, שהועדה המקומית לא הקפידה בהבאת כל הנסיבות הצריכות לעניין בפני
בית המשפט, ואף על עקביות לא שמרה.
אשר על כן, דינן של הטענות המקדמיות להידחות. העלאתן גרמה להארכת הדיון שלא לצורך ויש לתת לכך ביטוי בחיוב בהוצאות. אעיר עוד, שגם במהלך הדיונים בפני
עלתה מגמה של הארכה מיותרת בדיונים חוזרים ובבקשות הארכה שלא לצורך.

16. השאלות האחרות הצריכות הכרעה הן, אם יש אכן מקום ליתן צו עשה, אשר יורה לועדה המקומית לנקוט בהליך, אשר יביא להשלמת מתן תוקף לתכנית155/ג, ואם לבית משפט זה נתונה הסמכות לעשות כן, ובאיזו מידה יש להורות על מיצוי ההליך המקביל בו נקטה העותרת - דיון בתכנית המפורטת הנקודתית.

דיון ומסקנות:
17. מן הנסיבות שפורטו עולה, כי הועדה המקומית סבורה, כי הליכי התכנון, שהיא מבקשת לנקוט בהם, יכול שיהיו מנותקים מכלל הצרכים של אחרים, שאינם מצויים ברשות המקומית שלה, ועוד נראה, כי הועדה המקומית רואה עצמה כידה הארוכה של עירית קריית אתא, וגם שם שיקוליה הם בתחום הצר.
אכן יש לקבל עמדתה, כי השאלה הצריכה הכרעה היא, אם רשאית היתה הועדה המקומית לשוב ולשקול את התכנית כ155/ג, ולקבל החלטה לפיה, אין היא מבקשת עוד להמשיך
בהליכים למתן תוקף, החלטה עליה לא הודיעה מעולם בעבר, לפחות לא במפורש.
ועוד, נשאלת השאלה, אם רשאית הועדה המקומית להתעלם מהחלטתה של הועדה המחוזית ולהמנע מלמלא התנאים, כפי שנדרשה לעשות עוד בשנת 92', מבלי להביא לשינויה או לביטולה של אותה החלטה.

עוד ראוי להבהיר, כי השאלה, אם חלה חובה על הועדה המקומית להכין תכנית מפורטת, איננה עוד רלוונטית, מאחר שבפועל נקטה הועדה המקומית ביוזמה זו. יחד עם זאת במסגרת השיקולים לשינוי החלטתה, אין להתעלם גם מהאמור בסעיף 64 לחוק התכנון והבניה הקובע, כי רשאית הועדה המחוזית להורות לועדה המקומית, בנסיבות המתאימות, להכין תכנית מפורטת, ולהגישה בפני
ה במועד שתורה.

18. כפי שעולה מסיכומי הועדה המחוזית, והדבר לא נסתר, תכנית כ155/ג משקפת תפיסה תכנונית כוללת של אזור התעשיה בקריית אתא. ועוד מוסכם, שתכנית זו, אם תאושר, תייתר הגשת תכניות מפורטות נקודתיות, לרבות תכנית מפורטת נקודתית בחלקה הנדונה, כנדרש בתכנית מתאר ארצית לתחנות דלק.

מעבר לאמור, המצב בפועל הוא, שלמרות הוראה מפורשת בתקנון התכנית כ150/ (סעיף ח1) ולמרות הוראות והחלטות של הועדה המחוזית בדבר הצורך בתכנית מפורטת לאזור, קודם למתן היתרי בניה, המשיכה הועדה המקומית בהוצאות היתרים, כאשר חוקיותם של אלה מוטלת בספק, תוך התעלמות להחלטות אלה.
ועוד, לכאורה נראה, כי הועדה המקומית אינה מקפידה על עקרון השוויון, שהרי לגבי חלק מן הפונים נוקטת היא בעמדה לפיה יש תוקף מחייב לתכנית כ/מק150/ה, הקובעת כי אין צורך כלל בתכנית מפורטת לצורך הוצאת היתר, ואילו במקום שחלה דרישה לתכנית מפורטת שלא על-פי תכנית כ150/, כפי שקרה בבקשה נשוא העתירה, לא מוצא היתר, בטענה כי קיים צורך בתכנית מפורטת.
מצב כזה, לפיו נדרש גם מגיש הבקשה להגיש תכנית מפורטת נקודתית, מאפשר לועדה המקומית להציג "עמדת התנגדות" לבקשה, לפי "שיקוליה" לעיתים משיקולים שאינם רק שיקולים תכנוניים. ותוכל ועדה מקומית לברור לעצמה, מתי לתמוך ולאשר בקשה כזו, ומתי תתנגד. התיחסות פרטנית כזו, אם היא אפשרית, אינה רצויה.

19. הועדה המקומית טוענת, כי לא רק זכותה לחזור ולשקול עמדתה והחלטותיה, אלא גם מוטלת עליה החובה לעשות כן. עקרונית, אכן יש לקבל עמדה זו (ראה י' זמיר, הסמכות המינהלית, (תשנ"ו1996-), כרך ב' עמ' 1001-992, להלן: י' זמיר, הסמכות המינהלית).
אולם השאלה היא, כמו ברוב המקרים, כיצד מיישמת רשות מוסמכות עמדה עקרונית כזו. ובענייננו, אם שיקול הדעת שהפעילה הועדה המקומית באמצעים בהם נקטה, תוך ניסיון ברור שלא למלא אחר החלטות הועדה המחוזית, בדבר הצורך להשלים תכנית מפורטת כוללת, היא החלטה של רשות, שנתקבלה תוך שמירה על עקרונות המשפט המינהלי, ועל-פי הכללים החלים על הפעלת סמכות בדרך-כלל.

נקודת המוצא היא, שהפעלת סמכות השינוי אינה דבר שבשגרה, אלא חריג.
ולכן השאלה היא, על איזה אינטרס ציבורי מבקשת הועדה המקומית להגן, בסירובה למלא אחר החלטת הועדה המחוזית.

החובה במקרה זה הוטלה על הועדה המקומית, לאחר שהיא יזמה את התכנית כ155/ג.
כאמור, החליטה הועדה המחוזית שעל הועדה המקומית להשלים את ההליכים למתן תוקף התכנית. הועדה המחוזית גם חזרה על החלטה זו יותר מפעם אחת. הועדה המקומית לא פעלה באופן ישיר לביטולה של החלטת הועדה המחוזית, למשל, בקבלת הצהרה שיפוטית, כי החלטת הועדה המחוזית דינה להתבטל או כי אינה נכונה משפטית, אלא ניסתה באמצעות הגשת תכנית אחרת שתקיפותה מוטלת בספק, לבטל את הצורך בתכנית מפורטת.

המצב המשפטי הנוכחי הקיים הוא, שקיימת חובה לתכנית מפורטת כוללת, כתנאי להוצאת היתר. הועדה המקומית מתעלמת מחובה זו וממשיכה להוציא היתרים על אף העדר תכנית מפורטת ותקפותם של ההיתרים מוטלת בספק.

מכל אלה מתבקשת המסקנה, שעל הועדה המקומית להמשיך ולסיים את ההליך התכנוני בקשר לתכנית האמורה, תוך זמן קצר סביר. יתר על כן, ראוי להדגיש, שלא רק שתכנית כ155/ג לא בוטלה ולא שונתה, אלא שכל התכניות הנקודתיות המפורטות, שאותן מאשרת הועדה המקומית, תואמות לתכנית האמורה (ראה מכתבה של היועצת המשפטית של הועדה המחוזית מיום 4/3/99 נספח ב' לעתירה), ויש בדרך זו להאריך את הזמן הנדרש לדיון בתכניות ובקבלת היתרים באזור ולבזבז משאבי ציבור וכספי פרט, שלא לצורך.
יתר על כן, הועדה המחוזית חזרה והבהירה עמדתה. במכתב עליו חתמה היועצת המשפטית
"הזמן הרב שעבר ממועד הפקדת תכנית כ155/ג (1989) ועד היום
גורם לתוצאה לא רצויה לפיה במקום שיהיה פתרון כולל למתחם
(כפי שהיתה הכוונה המקורית של יוזמי כ155/ג) נדרשים יזמים
ליצור תכניות נקודתיות לשם הוצאת היתרי בניה.
סוג הליך כזה פוגם באפשרויות של תכנון נכון הן של הבניה והן של
התשתיות ופיתוח המתחם.
.......
המסקנה המתבקשת מהמשכות אי סיום הטיפול בתכנית כ155/ג היא
כי אין בה צורך ואם כך הדבר על הועדה המקומית לשקול לבטל את
הפקדתה וליזום תכנית חדשה....
ועדת המשנה רואה לנכון להעלות לדיון במסגרת מליאת הועדה המחוזית
את הדרך של הגשת בתב"עות נקודתיות כדרך לעקוף את הבעיה המרכזית
שהיא אי סיום ההליך הסטטורי של תתכנית כ155/ג, ותשקול להמליץ
להמנע מהפקדתן של התכניות הנקודתיות."

אין להתיר לועדה המקומית להמשיך בדרך זו.

20. לועדה המחוזית סמכויות פיקוח על הועדה המקומית. במסגרת סמכויות אלה רשאית היא להורות לועדה המקומית לעשות את כל הדרוש למילוי התפקידים המוטלים עליה בחוק או על-פיו. במכתב שתוכנו החלקי הובא לעיל, בדומה להחלטה שניתנה בערר מאוחר יותר, ניתנו הוראות ברורות לועדה המקומית. האחרונה בחרה להתעלם מהן.

21. הועדה המקומית, אשר מבקשת לעשות הערכה מחודשת של הנסיבות לאור הכללת חלקים משתי הדרכים בתכנית, חייבת היתה להפעיל סמכותה במידה ראויה. הכלל של מידתיות חייב להישמר בקפדנות. לפי כלל זה על הרשות להפעיל את סמכותה "באופן שלא יפגע באדם למידה הדרושה, כלומר מעבר למידה הדרושה כדי לשרת את תכלית החוק ואת האינטרס הציבורי" (בספרו של י' זמיר, שם, בעמ' 1010 והערת שוליים 56).
מידה זו לא נשמרה במקרה זה.
לעניין האיזון ההולם בין הצורך לקיים את צרכי הרשות הציבורית לבין הצורך לשמור על זכויות הפרט, ראוי להפנות לרע"א 3527/96 ו- 4539/96 (צ'תקיס אקסלברד ואח' נ' מנהל מס רכוש - אזור חדרה, פ"ד נב(5) 385, 398 - ה, וכן על דרך ההשוואה לאמור שם בעמ' 408 ו-ז, 409 - ה).
הפרשנות התכליתית מורה, כי יש להגיע לאיזון הנכון בין קיום צרכי הרשות הציבורית לבין הצורך לשמור על צרכי הפרט. מה עוד, שצרכיה של רשות ציבורית, לעיתים, זהים או קרובים מאוד לזהות, לצרכים של פרטים רבים אחרים, והוא למעשה המצב בעניננו, במיוחד כאשר השיקול הכספי לא הוכח, אף לא לכאורה, ואף הוסדר בחוק.

22. נשאלת השאלה, מעבר לאמור, מהו אותו שינוי בנסיבות הקיימות אשר מצדיק עיון מחדש בהחלטתה של הועדה המקומית. לעמדתה, השוני הוא בהכללה של שני חלקי דרכים - כביש עוקף קריות, הכלול בתכנית, שעדיין נמצאת בהליכי תכנון, וכביש דשנים הכלול בתכנית שאושרה למתן תוקף.

טענתה העיקרית של הועדה המקומית היא, שלא קיבלה כתב שיפוי מלא לכל תביעת פיצוי שתוגש נגדה. נטל כזה הינו מכביד, ומתוך שיקולים של אינטרס הציבור אין להטיל עליה נטל זה, ורשאית היתה לחזור ולשקול עמדתה. שיקול זה, גם אם הוא נכון, לא הוכח עובדתית. לא הוצגה בפני
תשתית עובדתית, אף לא לכאורית, אשר יש בה לפרט, מה היקף התביעות האפשרויות ומה ההיקף הכספי הכולל לו תידרש, אם אכן תמלא אחר החלטת הועדה המחוזית, לרבות פרישה אפשרית של התביעות השונות לאורך שנים תקציביות שונות, שהרי לפחות כביש עוקף קריות מצוי עדיין בהליכי תכנון.
אמירה כללית, כפי שנמסרה על-ידי הועדה המקומית, לא ניתן להתייחס אליה ברצינות. יש עוד לציין, כי ניתנה לועדה המקומית יותר מהזדמנות אחת לבחון מה ידרש ממנה לביצוע החלטת הועדה המחוזית, והיא בחרה שלא להשיב במישור זה.

יתר על כן, סעיף 119ד לחוק התכנון והבניה מסדיר את נושא הפיצויים, באופן שהנטל על הועדה המקומית אינו עולה על 30%. החוק גם מאפשר לצדדים להגיע להסדר אחר, וכן מאפשר החוק צירופה של המדינה, כמי שיזם את תכניות הדרכים, להיות צד לדיון בכל תביעה שתוגש לעניין פיצויים, לפי סעיף 197 לחוק, תביעה בגין פגיעה במקרקעין, עקב התכנית, שלא בדרך הפקעה.
כאמור, ניתנה גם האפשרות לועדה המקומית לצרף בהליך בפני
את מדינת ישראל/משרד התחבורה, אך הועדה המקומית בחרה שלא לעשות כן, ורק במסגרת הסיכומים מצאה לנכון להעיר, כי העותרת רשאית היתה לצרף את המשרד להליך, ולמעשה חובה היתה עליה לעשות כן.
עוד ראוי להפנות לטיעוני הועדה המחוזית אשר ציינה, כי לגבי כביש דשנים מדובר בתכנית שכבר אושרה, ואין באישור או עיכוב אישורה של תכנית כ155/ג כדי לשנות דבר לגבי הזכות לפיצויים, אם היתה כזו (ראה סעיף 5.1.2 לסיכומיה). ראוי עוד להעיר בעניין זה, שעל-פי לשון סעיף 197 לחוק, הזכות לפיצויים קמה בכל מקרה גם לגבי מקרקעין גובלים, אפילו אינם נכללים בתכנית, לכן אין מניעה לומר שהועדה המקומית כיוזמת התכנית צריכה היתה לקחת בחשבון נתון זה גם בעת שיזמה את התכנית, בהיות דרכים אלה, בכל מקרה, גובלות לתכנית המוצעת על ידה.

עוד ציינה באת כוח הועדה המחוזית, שהתכנית לגבי כביש עוקף קריות, על אף שהתכנית טרם אושרה, הרי שמדובר במקטע חלקי ומצומצם, המדבר על הרחבה בלבד, ואם ידרשו פיצויים, יהיו אלה בסכומים לא ניכרים (סעיף 5.1.3).
עובדות אלה, שצויינו גם במהלך הדיון בפני
(ראה עמ' 12), לא נסתרו.

הועדה המחוזית:
23. הועדה המחוזית הביעה עמדתה באופן שאינו משתמע לשני פנים. לעמדתה, היה על הועדה המקומית להשלים את ההליכים הנדרשים למתן תוקף סופי לתכנית כ155/ג.
משלא עשתה כן תוך זמן סביר, חזרה הועדה והבהירה, כי אין בדעתה לחזור ולדון בתכניות מפורטות נקודתיות. השאלה אם די היה בכך.
על-פי סעיף 28(ב) לחוק, רשאית הועדה המחוזית לפעול במקום הועדה המקומית. כלומר, עליה "ליטול" את הסמכות המוענקת לועדה המקומית ולפעול במקומה. הועדה המחוזית, ממונה מבחינה מינהלית על הועדה המקומית, וזוהי נטילה היררכית, לאחר שהועדה המקומית לא קיימה את הוראותיה. זוהי נטילת סמכות או מה שמכונה סמכות מחדל (י' זמיר, הסמכות המינהלית, עמ' 580). סמכות זו מאפשרת לועדה המחוזית, כתרופה למחדל במילוי התפקיד של הועדה המקומית, לפעול במקומה.

מהות הנטילה אינה ברורה (ראה שם, 587-586, וכן רע"פ 3454/97 מוחמד מחמוד רעייף נ' קופלמן ואח' , תקדין-עליון, כרך 99(3), תשנ"ט/תש"ס1999-, עמ' 650, ראה דעת רוב הרואה את נטילת הסמכות לא כהעברה לרשות האחרת אלא רק כמוסיפה אורגן נוסף לביצועה של אותה סמכות, דעה שהובעה על-ידי פרופ' זמיר בספרו הנ"ל, לעומת דעת המיעוט של השופט טירקל, בקשר לאופן פרשנותו של סעיף 238א לחוק התכנון והבניה), אולם היא גם לא צריכה לעניין בתיק זה. השאלה היא, אם אכן היה מקום בנסיבות העניין, כי הועדה המחוזית תנקוט בדרך זו.
24. כנקודת מוצא, מוכנה אני לקבל את עמדתה, כי אקט "נטילת הסמכות" הוא פעולה חריגה, וכי הועדה לא תנקוט בדרך זו כבשיגרה. יחד עם זאת, הסמכות שניתנה היא סמכות מינהלית, וראוי כי תופעל, באופן שלא יהיה צורך בהפעלת רשויות אחרות בטרם מוצו הרשויות המינהליות, לרבות סמכותה כרשות מינהלית מפקחת כרשות נוטלת סמכות.
במקרה זה, לאור חלוף הזמן, יתכן שהיה על הועדה המחוזית, ליטול את סמכותה של הועדה המקומית, בכפוף לאישורים הנדרשים, ולהשלים את שנדרש להשלים, לאחר הודעה מתאימה ומתן פרק זמן מוגדר להשלמת ההליך, ואם הועדה המקומית לא היתה ממלאת אחר הוראותיה, לשקול גם פניה לבית המשפט.
השארת הנושא פתוח במשך תקופה של כשמונה שנים, על אף שהועדה המחוזית סברה שמבחינה מהותית-תכנונית יש לקדם את התכנית כ155/ג, ולמעשה גם הועדה המקומית לא הביאה טעמים לשינוי או לביטול התכנית מטעמים תכנוניים, מעלה ספק אם גם הועדה המחוזית פעלה, כפי שנדרש ממנה לעשות.

הסעד:
25. בנסיבות העניין, ולאור החלטה מפורשת של הועדה המחוזית, יש להורות לועדה המקומית למלא אחר החלטת הועדה המחוזית, תוך פרק זמן סביר של שלושה חודשים, ממועד מתן

פסק דין
זה, ולהמשיך ולנקוט בסיום הליכי פירסום למתן תוקף, באופן שהתכנית כ155/ג תאושר למתן תוקף במסגרת זמן כולל של שישה חודשים מהיום.
במקביל, יש להורות לועדה המחוזית להמשיך ולדון, ללא דחייה נוספת בתכנית המפורטת הנקדותית שהוגשה על-ידי העותרת.

הערה נוספת לאופן הצגת עמדת הועדה המקומית:
26. לדעתי, יש חשיבות רבה לאופן הבאת עמדות הרשויות הציבוריות השונות בפני
בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. הסמכות הועברה מבית משפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, והרשויות, בדרך-כלל, הקפידו הקפדה יתירה, באופן הבאת התשתית העובדתית, תשובות והבהרות שנדרשו לתת ובאופן הטיעון המשפטי.
הקפדה זו חייבת להישמר, במשנה תוקף בפני
נו, באופן שיובהר באופן חד-משמעי, שהורדת הסמכות לבתי המשפט המינהליים, כחלק מבתי המשפט המחוזיים, אין בה כדי לשנות מחובות הטיעון המוטלות על הרשויות. כאשר הועדה המקומית נדרשת, למשל להשיב, כמה זמן ידרש לה כדי למלא אחר החלטת הועדה המחוזית, חייבת היא ליתן תשובתה לשאלה, גם אם מהנדס העיריה נסע לחו"ל, או גם אם עזב את תפקידו, וחייבת היא לעשות כן, במסגרת הזמן שבית המשפט קבע. אם מבקשת הועדה המקומית לטעון כנגד צד שאינו בעל דין, ובוחרת, לאחר שניתנה לה ההזדמנות לצרפו, שלא לעשות כן, אין היא רשאית עוד להסתמך על טענתה כנגד אותו צד "זר", שאינו לוקח חלק בהליך המשפטי.
בפועל, לא ניתנה כל תשובה בנושא מועד הזמן הנדרש כדי לעמוד בהחלטת הועדה המחוזית, משרד התחבורה לא צורף, ובסיכומים הועלתה לראשונה הטענה, בדבר הצורך בצירופו על-ידי העותרת.

התוצאה:
27. אשר על כן, אני מורה כמפורט להלן:
א. על הועדה המקומית למלא אחר התנאים שנקבעו על-ידי הועדה המחוזית בהחלטתה מיום 23/11/92 בקשר לתכנית כ155/ פארק התעשיה (נספח יד' לעתירה המהווה חלק בלתי נפרד מפסק-דין זה) תוך שלושה חודשים, ממועד מתן

פסק דין
זה, ולהמשיך ולנקוט בסיום הליכי פירסום למתן תוקף, באופן שהתכנית כ155/ג פארק התעשיה תפורסם למתן תוקף במסגרת זמן כולל של שישה חודשים מהיום.
ב. על הועדה המחוזית להמשיך ולדון במקביל, וללא דחייה נוספת, בתכנית המפורטת הנקודתית כ359/.
ג. הועדה המקומית תישא בהוצאות משפט ובשכ"ט העותרת בסכום כולל של 10,000 ש"ח בצירוף מע"מ כחוק.

המזכירות תמציא העתק לב"כ הצדדים.

ניתן היום כ"א באב תש"ס, 22 באוגוסט 2000 בהעדר הצדדים.

ש' וסרקרוג
, שופטת

/ d00012699w.1
1
בתי המשפט
עתמ 000126/99

בית המשפט המחוזי בחיפה
כב' השופטת ש' וסרקרוג

בפני









עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 126/99 זילברמן - פלומין אחזקות בע"מ נ' הועדה המקומית לתו"ב קרית אתא (פורסם ב-ֽ 22/08/2000)













להסרת פסק דין זה לחץ כאן